FI SV

3.1 Strategisk upphandling av tjänster

Landskapet beslutar i sin strategi hur tjänsterna ska produceras och bedömer samtidigt upphandlingarna som helhet med avseende på landskapets intresse. Landskapet tar fram nya innovationer tillsammans med andra och utvecklar därigenom marknaden i sitt område.

Uppgifter

  • utvärdera sätten att producera tjänsterna i landskapet och bereda strategiska riktlinjer
  • definiera tjänstehelheter och fastställa rollfördelningar i samverkan med de olika producenterna
  • sätta upp, följa och utvärdera effektivitets- och resultatmål
  • säkerställa att upphandlingarna genomförs enligt de strategiska målen och enligt information om servicebehoven
  • utvärdera upphandlingarna bl.a. med avseende på de strategiska prioriteringarna och kostnadseffektiviteten
  • utveckla nya innovativa marknader och ingå avtal med utvecklingspartner

Landskapens grundläggande uppgift blir att organisera tjänster för invånarna. Uppgifterna inom den strategiska upphandlingen utgör med tanke på skötseln av landskapets organiseringsuppgifter kärnan i verksamheten och en del av genomförandet av landskapets strategi. Landskapet ger i landskaps- och servicestrategin riktlinjer för hur tjänsterna ska produceras. För att kunna besluta om de strategiska riktlinjerna behöver landskapet ha en uppfattning om marknadssituationen i området, om styrkorna i den egna tjänsteproduktionen samt information om kostnaderna för och kvaliteten på de olika produktionssätten. Dessutom bör man beakta bl.a. kundernas servicebehov, möjligheterna att använda samordnade upphandlingar eller anknutna enheter samt möjligheterna att ordna vissa tjänster i samarbete med andra. Landskapet måste kunna bedöma på vilka sätt tjänsterna kan ordnas mest kostnadseffektivt. Det vill säga ska landskapet producera tjänsterna självt eller upphandla dem på den externa marknaden med kundsedlar och personliga budgetar, eller välja partner genom andra upphandlingssätt.

Till uppgifterna inom den strategiska planeringen av upphandlingar hör att definiera tjänstehelheterna och precisera den egna tjänsteproduktionens och de externa tjänsteproducenternas roll i tjänsteproduktionen. Vid definition av tjänstehelheterna bör man dra nytta av de olika producenternas och kundernas uppfattningar. Genom dialog och marknadsundersökningar kan man få information som behövs vid val av produktionssätt, information om förutsättningarna för en lyckad integration av tjänsterna och information om nya lösningsmodeller för tjänsteproduktionen.

Helhetsplaneringen av upphandlingarna ingår i landskapets årliga cykel för ekonomi- och verksamhetsplaneringen. Anordnaren bör granska upphandlingsavtal som löper ut och då förutse och identifiera behov av att utveckla verksamheten med anledning av förändringar i verksamhetsmiljön och servicebehoven. Detta medför också att de innovativa upphandlingarna blir en fast och naturlig del av planeringen av landskapets verksamhet.

En uppgift inom den strategiska upphandlingen är att bedöma upphandlingarna som helhet utifrån landskapets strategiska prioriteringar och helhetsintresse och att utveckla upphandlingsverksamheten bl.a. genom att sörja för upphandlingskompetensen. I centrum står ekonomisk effektivitet samt upphandlingarnas verkningsfullhet och betydelse för utvecklingen av landskapets verksamhet. Strategisk upphandling innebär planering, verkställande, bedömning och kontroll av beslut som gäller upphandlingar i syfte att säkerställa att upphandlingarna främjar uppnåendet av organisationens strategiska mål (Carr & Smeltzer 1997, 201) och resultatmål. Det råder ett starkt samband mellan å ena sidan anordnarens strategiska upphandling av tjänster och å andra sidan informationen om servicebehov, planeringen och hanteringen av servicenätet och de tillgängliga resurserna. Vid planering av hur tjänsterna ska organiseras är det viktigt att beakta hela produktionskedjan och även planera mätningen av servicenivån och kundnöjdheten.

Anordnaren ska bereda även andra strategiska mål och riktlinjer för upphandlingarna. Utöver riktlinjer och mål som hänför sig till ledning och styrning av upphandlingarna kan man i landskapsstrategin även fastställa principer för landskapets allmänna upphandlingar. Till exempel i ANM:s projekt Tulosperusteisen tulospalkkiokriteeristö ja hankinta (Owal Group Oy 8.11.2017) identifierades strategiska principer för upphandlingar av tillväxttjänster.

Vid upphandlingar kan etiska villkor ställas, exempelvis ett villkor om att jämställdhet mellan könen eller jämlikhet ska främjas.

  1. Anordnaren köper samhälleliga resultat och effekter, inte åtgärder eller prestationer. De resultatbaserade upphandlingarna kommer att utgöra en central komponent i organiseringen och upphandlingen av tillväxttjänster. Andelen fasta prestationsavgifter blir högre om köparen slår fast en större del av tjänstens innehåll, medan man kan lägga mer vikt vid resultatet om man ger tjänsteproducenterna mer rörelsefrihet.
  2. Planeringen av upphandlingshelheten är viktigare än genomförandet av anbudsförfarandet. Köpprocessen bör betraktas som en helhet som börjar med planering av upphandlingen och slutar med hantering av avtalsförhållandena. Upphandlingen är bara en del av denna process.
  3. En förutsättning för en fungerande resultatbaserad köpprocess är att målen för de olika tjänsterna är tydliga. För att man ska kunna definiera den prestation som upphandlas krävs det att målsättningen är tydlig. Tjänsterna, som är av varierande slag och upphandlas för olika mål, bildar en helhet, men en enda tjänst kan inte svara på alla utmaningar i fråga om sysselsättningen eller inledande av företagsverksamhet.
  4. Kundstyrningen bör vara i linje med upphandlingsmålen. För att de resultatbaserade tjänster som upphandlas ska fungera bör säkerställandet av kundstyrningen utgöra en central aspekt i ledningsarbetet.
  5. Avtalen utvidgas. Tillräckligt flexibla, men också tillräckligt långvariga avtal skapar bättre förutsättningar för att kunderna ska få arbete och för nya typer av tjänster.
  6. Marknadsdialog bör vara en systematisk arbetsform hos anordnarna. Dialogen får inte vara ad hoc-baserad, och den bör föras både i landskapen och på riksomfattande nivå. Dialogen med marknaden bör föras både på en bredare basis innan enskilda upphandlingar börjar planeras och i samband med enskilda upphandlingar.
  7. I upphandlingarna ska kvaliteten på tjänsten betonas. Upphandlarna bör i mån av möjlighet fastställa priset på tjänsterna utifrån en marknadsdialog. Om priset ges stor vikt leder det till utmaningar i tjänsteproduktionen och till dålig effektivitet.

Resultatbaserad upphandling

I sin upphandlingsstrategi kan landskapet välja en upphandlingsmodell som baserar sig på resultat eller på verkningsfullhet exempelvis för upphandling av vissa specifika tjänster. Resultatbaserad upphandling ger anordnaren ett verktyg för framgångsrik hantering av observerade problem. I denna modell fastställer anordnaren målet för upphandlingen, inte hur arbetet ska utföras. Målet är en förändring som man önskar uppnå genom tjänsterna, till exempel förebyggande av att äldre personers funktionsförmåga försämras. Den som beställer tjänsterna ska också fastställa indikatorer som bäst beskriver målen, även i samarbete med tjänsteproducenterna. I modellen har producenterna frihet att definiera tjänster och åtgärder genom vilka de effektivt kan uppnå resultatet. Tjänsteleverantörerna föreslår metoder som de anser vara mest effektiva med tanke på målen.

Till den resultatbaserade upphandlingen hör gemensamma mål och kunskap om nuläget. Andra viktiga frågor är partnerskap, gemensam planering, skapande och ledning av ett tjänsteproducerande nät, kommuninvånarnas och medborgarnas deltagande samt kundorientering i fråga om tjänsterna.

Producenterna belönas för prestationsförmåga och resultat. En mer resultatbaserad upphandling ger möjlighet att belöna de aktörer som uppnår bättre kundresultat. Vid planering av upphandlingarna och tillhandahållandet av tjänsterna bör upphandlarna aktivt lägga vikt vid att de aktörer som varit framgångsrikare får nytta av sina goda resultat, till exempel i form av en marknadsandel relaterad till tjänsten eller något motsvarande.

Upphandlingarna av tjänster genomförs ofta prestationsbaserat, vilket betyder att man inte uppnår verkningsfullhet i dem. De detaljerade beskrivningar och kvalitetskriterier som tjänstebeställaren gör upp överensstämmer inte nödvändigtvis med kundernas varierande servicebehov och möjliggör inte överväganden i tjänsteproduktionen. (Tirronen & Rannisto 2016, Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Innovativa upphandlingar och utvecklingspartnerskap

I landskapsstrategin ska landskapet slå fast vilken andel av dess upphandlingar som ska genomföras i form av innovativa upphandlingar. Med innovativ upphandling avses upphandling av en ny eller betydligt förbättrad produkt eller tjänst (eller tjänstehelhet) i syfte att förbättra de offentliga tjänsternas produktivitet, kvalitet, hållbarhet och/eller verkningsfullhet. Det huvudsakliga målet med en innovativ upphandling är att producera lösningar för en effektivare och mer verkningsfull skötsel av de offentliga uppgifterna och tjänsterna. Samtidigt ger dessa upphandlingar företagen möjligheter att ta fram nya produkter och lösningar och därigenom utveckla sin affärsverksamhet. Ur landskapets synvinkel kräver de innovativa offentliga upphandlingarna god kompetens i upphandling och kompetens av nytt slag. Resurser behövs också för administrering och förnyelse av avtalen med tjänsteproducenterna, för förhandlingar om nya avtal och för utarbetande och uppföljning av dem.

De innovativa upphandlingarna ger landskapet möjlighet att dra nytta av upphandlingsverksamheten vid utveckling av sin egen verksamhet. Detta förutsätter att landskapet identifierar de centrala utvecklingsbehoven i den egna verksamheten, i kundernas behov eller i de tjänstehelheter som landskapet organiserar – behov som landskapet kan försöka lösa genom att med en öppen dialog inleda en utvecklingsprocess med företagen, med tredje sektorn och eventuell med kunderna. Landskapet kan också innan det egentliga upphandlingsbeslutet fattas starta ett pilotprojekt i sin verksamhet för att finna nya lösningar. På så vis kan man säkerställa att lösningen är lämplig med tanke på landskapets och kundernas behov. Beroende på marknadens mognad kan man starta olika upphandlingsprocesser som möjliggör produktutveckling, till exempel förkommersiell upphandling eller innovationspartnerskap.

Landskapet bör sträva efter att upphandlingarna främjar innovationer genom att använda villkor som grundar sig på resultat och verkningsfullhet och genom att använda aktiv dialog med de olika tjänsteproducenterna. Det vore bra om landskapet i god tid skulle informera företagen om kommande planer för tjänsteproduktionen och om kommande servicebehov så att dessa har bättre förutsättningar att svara på landskapets behov.

Uppsättande av mål som rör verkningsfullhet och resultat

När mål som rör verkningsfullhet och resultat sätts upp behövs information om användarnas behov och marknadens karaktär samt överenskommelser om fördelningen av risker och om olika kvalitetskriterier. Det är viktigt att de mål som man sätter upp rörande resultat eller verkningsfullhet kan följas och att man väljer indikatorer som är användbara för mätning av om målen nås. Målen borde också kunna härledas från landskapets strategiska mål. Det finns olika typer av modeller för incitament och arvoden, och de modeller för vinstdelning och innehållning av arvode som hänför sig till de förstnämnda modellerna måste planeras omsorgsfullt. Man kan betala för en tjänst först när resultatet eller ett delmål nåtts eller betala ett prestationsbaserat grundpris som man förenar med resultatbonus och sanktioner. (Tirronen & Rannisto 2016, Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Lagstiftning

  • lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016)
  • lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016)
  • lagen om offentlig försvars- och säkerhetsupphandling (1531/2011)
  • lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999)
  • lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft (1233/2006)
  • lagen om betalningsvillkor i kommersiella avtal (30/2013)
  • mervärdesskattelagen (1501/1993)
  • upphandlingslagen (2 §)
  • lagen om ordnande av social- och hälsovård (14–15 §)

Utöver dessa ska landskapet vid upphandling av en social- och hälsovårdstjänst beakta den lagstiftning som gäller tjänsten i fråga (se upphandlingslagen 108 § och motiveringarna till den). Dessutom finns det i en rad andra så kallade substanslagar föreskrifter som ska beaktas vid upphandlingar – det kan gälla t.ex. definition av upphandlingsobjektet, prissättning, ansvar eller andra aspekter.

Nationellt stöd och exempel på god praxis

Samhälleliga investeringar

Modellen med sociala obligationer, SIB (Social impact bond), det vill säga ett resultatbaserate finansieringsavtal, är en verksamhetsmodell enligt vilken verksamhet som möjliggörs genom privat kapital resulterar i ekonomiska besparingar för den offentliga sektorn, förutsatt att verksamheten är framgångsrik. I de samhälleliga investeringarna kan anordnaren inneha rollen som beställare tillsammans med kommunerna, och målsättningen med dem är att åstadkomma förebyggande tjänster. I SIB-avtalen grundar sig återbetalningen av kapitalet och avkastningen på kapitalet på verksamhetens resultat och de ekonomiska besparingar som verksamheten medför. Investeraren står för hela den ekonomiska risken förknippad med projektet och den offentliga sektorn betalar endast för resultaten. (Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Innobyns innovativa offentliga upphandlingar

Den öppna innovationsplattformen Innobyn erbjuder en digital miljö och ett informationspaket för planering och beredning av offentliga upphandlingar och för samarbetet under avtalsperioden. I miljön finns information om planering av upphandlingar, om hörande av användarna vid resultatbaserade upphandlingar och om riskerna och hantering av riskerna i innovativa offentliga upphandlingar. Till exempel:

Tekes finansieringsverktyg för offentliga upphandlingar

Tekes erbjuder upphandlingsenheter finansiering för innovativa upphandlingar. Finansieringen kan användas för anskaffning av en ny produkt eller tjänst, för utveckling av en ny produkt genom upphandling av forsknings- och utvecklingsarbete eller för testning och provanvändning av nya lösningar. Upphandlingen bör vara av den storleksklassen att den inverkar på branschens utveckling åtminstone regionalt. I planeringen och beredningen av innovativa upphandlingar bör ingå samarbete med potentiella producenter och slutanvändarna. Finansieringen uppgår vanligen till 50 procent av projektets totala kostnader. Medlen betalas i efterskott på basis av projektrapporteringen och kostnadsredovisningarna.

Informationspaket om social- och hälsovårdsreformen

Informationspaketen om reformen kan användas som verktyg även för prognostisering av kommande behov av förändringar i servicenätet och tjänsteutbudet. Det är möjligt att ta fram olika scenarier för vilka effekter en förändring har, och därefter göra strategiska val mellan scenarierna. Den hierarkiska och modulära strukturen möjliggör också strategisk planering i fråga om utkontraktering och dess volymer.

Ur anordnarens synvinkel är informationspaketen användbara även vid beställning av tjänster/tjänstehelheter av producenter. När man använder informationspaketen får man mer information om verksamhetens kostnader än vid den traditionella användningen av prestationspriser. Informationen i paketen kan utnyttjas i synnerhet när en tjänst beställs för vården av en viss kundgrupp eller när en producent tar helhetsansvaret för en tjänst. (Sitra)

Upphandlingarna under övergångsperioden

I sina upphandlingar ska landskapen och servicecentren i normala fall tillämpa upphandlingslagen. Även i fråga om kontrakt som överförs till landskapet är utgångspunkten den att upphandlingslagen ska iakttas. I lagen finns en rad undantag från åliggandet att konkurrensutsätta upphandlingar. Till dessa undantag hör exempelvis de grunder som nämns i lagens 40 § om direktupphandling och de kontraktsändringar och kompletterande upphandlingar som tillåts i 136 §. En upphandling kan också ordnas temporärt i de situationer som nämns i lagens 153 §.

Enligt 44 § i lagen om införande är utgångspunkten den att kontrakt överförs från kommunerna och samkommunerna till landskapen som sådana. Att förlänga, utvidga eller ändra ett kontrakt ska i situationer som nämns i upphandlingslagen vara möjligt under förutsättning att båda parter samtycker till det. I 136 § i upphandlingslagen föreskrivs om ändringar av upphandlingskontrakt under avtalsperioden vid upphandlingar som överstiger EU-tröskelvärdena och bl.a. i fråga om social- och hälsovårdstjänster som överstiger de nationella tröskelvärdena.

Om det inte är möjligt att tillämpa de direktupphandlingsgrunder som nämns i upphandlingslagen ska landskapet utan ogrundat dröjsmål inleda ett upphandlingsförfarande enligt upphandlingslagen. Under den tid som upphandlingsförfarandet pågår kan landskapet ingå ett temporärt kontrakt eller göra ett motsvarande arrangemang för produktionen av tjänster, om det är nödvändigt för att landskapet ska kunna inleda verksamheten eller för att tjänsteproduktionen ska fortsätta utan avbrott. Det temporära förfarandet är avsett endast för exceptionella situationer. Villkoren, exempelvis optioner, i de kontrakt som överförs till landskapen kan tillåta att kontrakten ändras eller förlängs, vilket är det primära sättet att ordna tjänsterna.

Vid upphandlingar av temporära tjänster under övergångstiden kan man undantagsvis tillämpa EU-tröskelvärdena i stället för de nationella tröskelvärdena. Detta möjliggör att kontrakt av mindre värde för en kort tid kan förlängas genom konkurrensutsättning formfritt i enlighet med upphandlingens karaktär och omfattning. I likhet med landskapen kunde även landskapens nationella servicecenter ingå ett temporärt kontrakt eller införa ett motsvarande arrangemang för produktion av tjänster, om det är nödvändigt att produktionen av tjänsterna fortsätter utan avbrott under övergångstiden. Staten vidtar i enlighet med 40 § i landskapslagen de åtgärder som krävs vid grundandet av landskapens nationella servicecenter, det vill säga de servicecenter som avses i 16 kap. i lagen. Medan de nationella servicecentren grundas och startas upp kan man anskaffa tjänster och system av offentligrättsliga statliga aktörer (t.ex. Senatfastigheter, Hansel Ab, Keha, Valtori, Haus Oy) och andra statliga koncerntjänsteproducenter samt genomföra motsvarande arrangemang för tjänsteproduktionen under en övergångsperiod som motsvarar den tid upphandlingsförfarandet varar. Förfarandet tryggar tillgången till tjänster som är nödvändiga med tanke på serviceverksamheten.