FI SV

2.1 Styrning av tjänsteproduktionen

Landskapet ansvarar i egenskap av anordnare för styrningen av och tillsynen över alla tjänster som omfattas av dess organiseringsansvar. Styrningen av landskapets tjänster kan fördela sig på landskapets olika nivåer enligt hur landskapet organiseras och ansvar delegeras. Anordnaren bedömer styrningshelheten och fastställer tydligt vem som har ansvar för vad i fråga om styrningen.

Uppgifter

  • Besluten om sätten att organisera tjänsterna påverkar vilka modeller som används för styrningen av tjänsterna
  • Ansvaret för styrningen av de tjänster som omfattas av organiseringsansvaret
  • Styrningen av den egna tjänsteproduktionen
  • Styrningen av den externa tjänsteproduktionen

Styrningshelheten är i hög grad kopplad till landskapets beslut om sätten att organisera tjänsterna, och därmed kan landskapet använda olika styrningsmodeller för olika producenter. För att fullgöra sina styrningsskyldigheter måste landskapet planera och verkställa en sammanhängande helhet som består av olika styrverktyg och aktörer. De centrala styrningssätten i landskaps- och vårdreformen är hybridstyrningssätt, som kombinerar element från de traditionella styrmodellerna: avtalsstyrning, interaktionsstyrning, strategisk styrning och ägarstyrning. Anordnarens styrning består dels av styrning av landskapets affärsverk och bolag, dels av styrning av företag verksamma på marknaden. Dessutom omfattar anordnarens styrning direktvalstjänsterna och andra valfrihetstjänster. I den av landskapet planerade styrningshelheten ska man också lämna utrymme för marknadsaktörernas och kundernas styrning, eftersom kunderna och konkurrenterna ofta främjar uppkomsten av kundorienterade tjänsteinnovationer.

När landskapet planerar styrningen av tjänsteproduktionen ska det fatta beslut om huruvida man utöver hierarkisk styrning ska använda även avtalsstyrning vid styrning av landskapets interna tjänsteproduktion, det vill säga producenterna i dess ägo. Styrningen av affärsverken och landskapets bolag genomförs i form av strategisk styrning och ägarstyrning, vilka kan anses utgöra hierarkiska styrningssätt. Dessutom ska landskapet besluta om det eventuellt ska ta i bruk avtalsstyrning. Styrningen av annan tjänsteproduktion som sker på marknaden sköts genom avtalsstyrning, och när det gäller direktvalstjänsterna används olika kriterier och specifikationer i avtal.

I avtalsstyrningen av tjänsteproduktionen bör man också beakta andra frågor än de som gäller själva tjänsteproduktionen. Anordnaren bör kunna styra tjänsteproducenterna till exempel så att det i landskapets område uppstår innovationer och nya typer av tjänsteproduktion och så att det genom tillräcklig utbildning säkerställs att det finns tillräckligt med kompetent personal. Detta förutsätter i sin tur koordinerat samarbete med högskolorna, ett samarbete som landskapet styr och som även tjänsteproducenterna bör förbinda sig till. Även denna typ av frågor bör beaktas i avtalen med tjänsteproducenterna, till exempel genom att kräva att tjänsteproducenterna avsätter en viss andel av sin finansiering för denna verksamhet.

Styrning av landskapets egna tjänsteproduktion

Styrningen av landskapets egen tjänsteproduktion kan delvis jämställas med de finländska beställar-producent-modellerna, som man använt i bl.a. Tammerfors, Uleåborg, Tavastehus, Reso och samkommunen HNS. Med utgångspunkt i dessa erfarenheter bör man i Finland stärka ägarstyrningen (Stakes 2008, Sihvonen 2003, Jonsson 2016). Beställar-producent-modellerna har dessutom gett erfarenheter av intern avtalsstyrning. Landskapets förtroendevalda, personalen, dottersammanslutningarna och intressesammanslutningarna ska sköta koncernledningen och -övervakningen i enlighet med landskapsfullmäktiges ägarpolitiska riktlinjer. För affärsverken fastställer landskapsfullmäktige dessutom kriterier som dessa ska uppnå, bl.a. operativa och ekonomiska mål. Dessutom beslutar fullmäktige om utgifts- och inkomstposter som är bindande för affärsverket. Landskapen styr också affärsverken med en förvaltningsstadga, där bl.a. affärsverkets uppgifter anges. Till de centrala elementen i ledningssystemet hör också ledningsgruppsarbetet samt belöningssystemen och -modellerna. Men landskapets affärsverk har också sina egna direktioner, som styr deras verksamhet.

Avtalsstyrning är en fungerande lösning i synnerhet i fråga om tjänster som tillhandahålls av flera likvärdiga tjänsteproducenter (fungerande marknadskonkurrens) och som två aktörer kan ingå avtal om. En förutsättning är också att det i tjänsterna inte finns en konflikt mellan strävan efter ekonomisk vinst och den etiska grunden. Modellen med interna avtal fungerar väl i tjänster där landskapets egen tjänsteproduktion i fråga om sitt innehåll och kvalitetskriterierna kan göras jämförbar med extern tjänsteproduktion. Att ta fram beskrivningar och produktifiera tjänster, vilket hör till vid ingående av avtal, synliggör tjänsternas innehåll och kostnader. Ägarstyrning är i allmänhet en tillförlitlig metod för följande typer av tjänster: tjänster som är svåra att produktifiera, tjänster som det finns endast ett fåtal alternativa producenter för, tjänster som kräver samarbete mellan många aktörer och flexibel verksamhet och tjänster i vilka den etiska värdegrunden har stor betydelse. Anordnaren kan ordna den interna styrningen av tjänsteproduktionen genom att kombinera dessa olika styrmodeller.

När man bestämmer hur styrningen av affärsverket ska ordnas kan man utgå från en form av resultatstyrning som grundar sig på samarbete och som man lätt kan kombinera med element från den interna ägarstyrningen. Avtalen om resultatansvaret inom de olika verksamheterna, om ansvaret för hur dessa genomförs och om uppföljningssätten kan ingås separat för varje verksamhet, och krav kan ställas på alla avtalsparter. Å andra sidan bör man i lednings- och styrsystemet inkludera olika samverkansförfaranden och -strukturer för att säkerställa dialogen mellan parterna. I ledningssystemet bör de ansvarsområden som fastställts samt belöningar och sanktioner kopplade till dessa inkluderas i direktörsavtalen för de direktörer som ansvarar för att avtalet fullgörs. En förutsättning för detta är att landskapets ledningssystem sörjer för att det finns tillräckligt med verktyg för fullgörande av avtalet.

Landskapet kan producera tjänsterna självt eller i samarbete med andra landskap eller skaffa dem av en annan tjänsteproducent på basis av ett avtal. Tjänsteproducenten kan vara landskapets affärsverk, ett aktiebolag, en sammanslutning, en förening, ett andelslag, en stiftelse och en egenföretagare. I landskapets egen verksamhet ska man separera organiseringen av social- och hälsovården från produktionen av tjänster. Landskapets affärsverk svarar för produktionen av landskapets egen tjänsteproduktion. Affärsverket utgör en del av landskapets organisation, men inom landskapet har det separat verksamhet och ekonomi. Avtalsstyrningen av landskapets egna verksamheter som fungerar på den konkurrensutsatta marknaden ska genomföras på samma sätt som styrningen av de privata tjänsteproducenterna. Detta betyder att samma krav i fråga om kontakterna, förhandlings- och uppföljningsprocessen, rapporteringen samt kvalitets- och självvärderingssystemet ställs som på landskapets externa tjänsteproducenter. Dessutom styrs dessa verksamheter också genom landskapets ägarstyrning, vars utgångspunkt är att garantera samma konkurrensförutsättningar för de egna tjänsteproducenterna som för externa konkurrenter. Dessutom ställer man i sin styrning av landskapets egna enheter resultatkrav som är på samma nivå som kraven på konkurrenterna.

Landskapet kan separera styrningen av den egna tjänsteproduktionen och den externa avtalsstyrningen från varandra, varvid det uppstår två olika styrmekanismer för den egna tjänsteproduktionen. Genom detta kan man stärka avskiljandet av anordnaren från landskapets egen tjänsteproduktion och dess oberoende i förhållande till denna. För den egna tjänsteproduktionen kan landskapet också ta i bruk en styrmekanism bestående av bara en kanal, i praktiken genom att kombinera uppgifterna inom anordnarens styrning med uppgifterna inom koncernstyrningen. Detta förutsätter en bedömning av innehållet i koncernstyrningen så att anordnaren i sin styrning kan sörja för att den egna produktionen och de övriga tjänsteproducenterna har en jämlik ställning. Det kan också vara motiverat att i styrningen av de tjänster som produceras i landskapets interna monopolställning använda några av de här beskrivna elementen som sådana.

Styrning av den externa tjänsteproduktionen

Den externa tjänsteproduktionen styrs via avtalsstyrning. De externa tjänsteproducenternas styrbehov varierar, varför man med tanke på en effektiv resursanvändning bör välja de styrverktyg som lämpar sig bäst för tjänsteproducenten i fråga. Alla producenter behöver inte styras lika mycket – avsikten är att styr- och tillsynsåtgärderna riktas särskilt till de tjänsteproducenter som behöver eller önskar stöd från landskapet eller andra myndigheter. Styrbehovet kan bedömas till exempel med hjälp av de uppgifter som erhållits om kund- och patientsäkerheten samt de riskbedömningar som genomförts tillsammans med producenterna (22 § och 23 § i tjänsteproducentlagen). De modeller som baserar sig på avtal har utvecklats så att man utöver styrelementen i allt högre grad börjat betona partnerskap och gemensamma mål (t.ex. alliansmodellen). I den modell som baserar sig på partnerskap förutsätter man att anordnaren förbinder sig till att samarbeta och utveckla verksamheten, vilket innebär att även styrelementet finns med.

Följande faktorer är viktiga för att landskapets styrningshelhet ska vara framgångsrik: styrmålen är klara och mätbara, styrverktygen är kompatibla och konfliktfria (ansvar, makt och resurser är i balans). Andra element som behövs för framgång är en förutsägbar styrning samt transparens och jämlikhet i styrningen, liksom möjlighet att utveckla styrsystemet. Det nuvarande styrsystemet blir mångsidigare när antalet aktörer som styr systemet och styrverktygen ökar i landskapets ekosystem. Planeringen och verkställandet av en fungerande styrhelhet förutsätter nytt kunnande i landskapet och bättre informationsunderlag.

Modeller för styrning av tjänsterna:

  • Styrning av tjänsterna: traditionella sätt att styra tjänsteproduktionen:
    • Normativ styrning, bl.a. villkor i förvaltningsbeslut som är förpliktande för tjänsteproducenterna
    • Informationsbaserad styrning, bl.a. en informationstjänst för valfriheten och fortbildning för personalen
    • Resursstyrning, bl.a. affärsverkets budget, modellerna för tjänsteproducenternas ersättningar och samarbetsområdets investeringsplan
    • Tillsyn och därtill hörande styrning, bl.a. registreringen av tjänsteproducenterna och planerna för egenkontroll
  • Styrning av tjänsterna: hybridstyrningssätt som kombinerar element från den traditionella styrningen:
    • Avtalsstyrning, bl.a. avtalen med tjänsteproducenterna och samarbetsområdets avtal (inkl. beskrivningar av tjänsterna, produktifiering)
    • Interaktionsstyrning, bl.a. förhandlingar som anknyter till avtal samt tjänsteproducenternas uppföljnings- och utvecklingsgrupper
    • Strategisk styrning, bl.a. landskapsstrategin, servicestrategin och servicelöftet, som är förpliktande
    • Ägarstyrning, bl.a. landskapets koncerndirektiv, förvaltningsstadgan, ägarpolitiska riktlinjer, koncernövervakning samt affärsverkets lednings- och belöningsmodell

Lagstiftning

  • landskapslagen (8 §, 9 §, 52 §, 53 §, 54 § och 56 §)
  • lagen om ordnande av social- och hälsovård (16 §, 21 §, 24 §, 35 §)
  • lagen om kundens valfrihet inom social- och hälsovården (33 §)

Nationellt stöd och exempel på god praxis