Hallitusneuvos Minna-Marja Jokinen ja neuvotteleva virkamies Pasi Leppänen:
Vuosi 2020 on tulossa – talousarvioissa pohdittavaa

Finansministeriet 12.6.2019 10.16
Kolumn

Kuntapäättäjänä tai kunnan taloudesta vastaavana viranhaltijana oleminen ei ole viime vuosina ollut mikään ylettömän miellyttävä tai helppo tehtävä. Varmaa on, että haasteita riittää myös lähivuosina ja ratkaisukeskeisyyttä sekä uusia, ennakkoluulottomia ajatuksia kaivataan yhä enemmän.

Tilastokeskus julkisti kuntien vuoden 2018 tilinpäätöstiedot toukokuun lopussa. Helmikuun ennakkotietojen perusteella oli jo tiedossa, että kuntakonsernien menot ovat reippaassa nousussa ja verorahoitus vastaavasti edellisestä tilikaudesta pudonnut. Siitä huolimatta on hätkähdyttävää, että vuosikate oli negatiivinen 13 kuntakonsernilla, tilinkauden tulos negatiivinen 190 konsernilla ja yhteensä 20 kuntakonsernin talous on tilanteessa, jossa se lähtökohtaisesti täyttää kuntarakennelain 56 a §:n tarkoittaman harkinnanvaraisen yhdistymisavustuksen ehdot. Viimeksi mainittu tarkoittaa, että kuntakonsernin talouden ”liikennevalot” ovat jo vähintään oranssilla ja tilanteen ratkaisukeinoja on vakavasti ryhdyttävä etsimään.

Kuntakonsernien velkamäärä kasvoi vuoden 2018 aikana noin 1,34 miljardilla eurolla ja velkaa on nyt yhteensä noin 36 miljardia euroa. Tästä noin puolet (49.1 %) on yli 100 000 asukkaan kuntakonsernien vastuulla, eli niiden, joiden osuus kuntakentän yhteenlasketusta vuosikatteesta on noin 60 %. Velkamäärässä ovat mukana valtavat suurten kaupunkien infrainvestoinnit, kuten muun muassa Länsimetro ja raitiotiet. Siinä ovat mukana myös sairaanhoitopiirien rakennushankkeet.

Näihin kaikkiin liittyy suuria odotuksia ja haasteita niin tuottavuuden kuin tehokkuudenkin osalta. Iso kysymys on, miten vaikutusarvioinneissa ja ennakoinnissa on onnistuttu ja miten pitkän takaisinmaksuajan omaavilla investoinneilla onnistutaan vastaamaan tulevaisuuden haasteisiin. Omanlaisensa haasteen muodostavat myös ne investoinnit, joiden osalta hereillä oleva ja vastuullinen kuntapäättäjä joutuu kysymään, onko investoinnille tulevina vuosina käyttöä ja onko sille maksajia, kun väki muuttaa pois, ikääntyy tai jää työttömäksi. Tämä on kuntakentän eriytymistä ja erilaistumista konkreettisimmillaan.

Yksi merkittävä kuntatalouteen vaikuttava rajapyykki tulee vastaan ensi vuonna. Jos kunnalla oli vuoden 2015 tilinpäätöksessä alijäämää, arvioidaan vuonna 2015 voimaan tulleen kuntalain mukaista alijäämän kattamisvelvollisuutta ensimmäisen kerran vuoden ensi vuoden lopussa. Sama velvoittava aikataulu koskee myös niitä alijäämiä, jotka ovat kertyneet alkuperäisen alijäämän päälle. Vaikka vuoden 2015 kuntalaissa on vahvasti omaksuttu konserninäkökulma, tässä yhteydessä kertynyttä alijäämää tarkastellaan nimenomaan kunnan, ei kuntakonsernin taseen perusteella.

Valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osastolle tulleiden puheluiden perusteella ainakin kunnanjohtajat ja talousjohtajat ovat heränneet tilanteeseen ja useassa kunnassa vuoden 2020 talousarviovalmistelua leimaa alijäämän kattamisvelvollisuuteen liittyvien toimenpiteiden pohdinta. Paljon pohdintaa aiheuttaa perinteisesti verotulojen arviointi sekä valtionosuudet. Näiden kummankaan arviointi ei sekään tule olemaan ylettömän yksinkertaista. Mediassa olleista viesteistä huolimatta talousarviota valmisteltaessa on muistettava, että monilta osin lopulliset ratkaisut syntyvät vasta syksyn budjettiriihessä.

Moni kasvavista sote-menoista kärsivä kunta on jo pitkään odottanut sote-uudistuksen tuloa kuntatalouden pelastajaksi. Vuosia keskiössä olleen uudistuksen siirtyminen jälleen usealla vuodella eteenpäin muuttikin usean kunnan talouden näkymiä aiemmin kaavailtua kireämmiksi. Useissa kunnissa ollaan jo tilanteessa, jossa uudistuksen tuloa ei voi enää odottaa, vaan taloutta tervehdyttäviä toimenpiteitä on pakko ryhtyä tekemään välittömästi. Tai paremminkin, ne on jälleen kerran käynnistettävä.

Helpoksi päätöksiä ei kukaan voi väittää. Juustohöylää on käytetty ja löysät on kaavittu pois jo aikaa sitten. Toimenpiteet vaikuttavat väistämättä palveluihin tai kuntalaisten veroihin tai muihin maksuihin. Päätösten vaikutukset näkyvät suoraan kuntalaisten arjessa ja tarkoittavat pahimmillaan koulujen sulkemisia ja palveluverkon supistamista. Parhaimmillaan ne voi yrittää nähdä myös mahdollisuutena tehdä asiat toisin. Aika on monin paikoin ajanut ohi siitä, että kaikki palvelut vaatisivat, tai että niillä olisi edes mahdollista säilyttää omat seinät ympärillään. Etenkin, kun seinät aiheuttavat merkittäviä kustannuksia niin ylläpito- kuin investointikustannustenkin puolella. Myös uusia tapoja tuottaa palveluita löytyy – tai paremminkin – niitä on löydyttävä. Joskus seinistä luopuminen olisikin myös hyvä nähdä kustannuksista luopumisena, ei pelkkänä palvelun heikennyksenä.

Talouden näkökulmasta oleellisinta on joka tapauksessa muistaa, että alijäämä katetaan aina ensisijaisesti reaalitalouden toimenpitein, eli tuloja lisäämällä tai menoja vähentämällä, ei kirjanpidon toimenpiteillä.

Kunnan talouden kokonaisuutta arvioitaessa ja suunniteltaessa on huomioitava myös se, että alijäämän kattamisvelvollisuutta sovelletaan myös kuntayhtymiin. Alijäämäisten kuntayhtymien ja kuntayhtymien taseen kertyneen alijäämän määrien vähentyminen näyttää nyt pysähtyneen. Vuoden 2018 tilinpäätöstietojen perusteella 19 kuntayhtymällä olisi taseessa kertynyttä alijäämää, yhteensä 51,5 miljoonaa euroa. Alijäämäisiä sairaanhoitopiirejä on kahdeksan, ja niissä yhteenlaskettu kertyneen alijäämän määrä on yli 45 miljoonaa euroa.  

Suuressa osassa kuntia merkittävä osa palveluista tuotetaan kuntayhtymien toimesta. Sanomattakin on selvää, että kuntayhtymien talouden vaatimat toimenpiteet heijastuvat myös jäsenkuntien palveluihin ja maksuosuuksiin. Kunnan on myös kiinnitettävä huomiota siihen, mitä muita päätöksiä kuntayhtymässä tai tytäryhtiössä tehdään. Näiden seurauksena kunta voi joutua tekemään kirjanpito-ohjeiden mukaisesti esimerkiksi arvonalentumiskirjauksia tai pakollisia varauksia kuntayhtymien alijäämiin. Yllätyksiä nämä eivät koskaan saisi omistajakunnille olla, vaan niiden taustalla tulisi olla huolellinen yhteinen suunnittelu ja päätöksenteko.

Lisätietoa:

Manner-Suomen kuntakonsernien, kuntien ja kuntayhtymien ennakolliset tilinpäätökset vuonna 2018

Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevat kunnat (ns. kriisikuntamenettely)

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston lausunnot 1996 alkaen

Minna-Marja Jokinen

hallitusneuvos

Pasi Leppänen

neuvotteleva virkamies

Hallintopolitiikan tavoitteena on varmistaa, että Suomessa on toimivat julkiset palvelut, hyvä hallinto ja että saamme elää kestävässä ja vakaassa yhteiskunnassa. 

Förvaltningspolitiken Kommunärenden