FI SV

3.1 Palvelujen strateginen hankinta

Maakunta päättää strategiassaan palveluiden tuottamistavasta ja arvioi samalla hankintojen kokonaisuuden maakunnan edun kannalta. Maakunta kehittää muiden kanssa uusia innovaatioita ja kehittää sitä kautta alueensa markkinoita.

Tehtävät

  • maakunnan palvelujen tuottamistapojen arviointi ja strategisten linjausten valmistelu
  • palvelukokonaisuuksien ja roolijakojen määrittely yhteistyössä eri tuottajien kanssa
  • vaikuttavuus- ja tulostavoitteiden asettaminen, seuranta ja arviointi
  • hankinnan toteutumisen varmistaminen perustuen strategisiin tavoitteisiin ja palvelutarpeenarvio tietoihin
  • hankintojen arviointi mm. strategisten painopisteiden ja kustannustehokkuuden kannalta
  • uusien innovatiivisten markkinoiden kehittäminen ja kehittämiskumppanuuksien solminen

Maakuntien tuleva perustehtävä on palveluiden järjestäminen asukkaille. Strategisen hankinnan tehtävät ovat maakunnan järjestämistehtävien hoitamisen kannalta toiminnan ydintä ja erottamaton osa maakunnan strategian toteuttamista. Palvelujen tuottamistavoista linjataan maakunta- ja palvelustrategiassa. Strategisten linjausten tueksi maakunnalla tulee olla näkemys alueen markkinatilanteesta, oman palvelutuotannon vahvuuksista sekä tietoa eri tuottamistapojen kustannuksista ja laadusta. Lisäksi tulee ottaa huomioon mm. asiakkaiden palvelutarve, mahdollisuudet käyttää yhteishankintoja tai sidosyksiköitä sekä mahdollisuudet järjestää joitakin palveluja yhteistoiminnassa muiden kanssa. Maakunnan tulee pystyä arvioimaan millä tavoin palvelut kustannusvaikuttavimmin järjestetään. Eli tuottaako palvelun maakunnan oma palvelutuotanto vai hankitaanko palvelut ulkoisilta markkinoilta käyttäen asiakasseteleitä, henkilökohtaista budjettia tai valitsemalla kumppani muita hankintatapoja käyttäen.

Strategiseen hankintojen suunnitteluun sisältyvää tehtävää on palvelukokonaisuuksien määrittely ja oman palvelutuotannon ja ulkoisten palveluntuottajien roolin täsmentäminen palvelujen tuottamisessa. Palvelukokonaisuuksien määrittelyyn tulisi hyödyntää eri tuottajien ja asiakkaiden näkemyksiä. Vuoropuhelulla ja markkinakartoituksilla voidaan saada tietoa eri tuottamistapojen valinnan tueksi, tietoa palveluintegraation onnistumisen edellytyksistä sekä uusista ratkaisumalleista palvelutuotannon toteuttamiseen.

Hankintojen kokonaissuunnittelu on osa maakunnan talouden ja toiminnan suunnittelun vuosisykliä. Järjestäjän tulee tarkastella päättyvät hankintasopimukset ennakoiden ja tunnistaen toimintaympäristön ja palvelutarpeiden muutoksista seuraavat tarpeet toiminnan kehittämiselle. Tämä kytkee myös innovatiiviset hankinnat kiinteäksi ja luonnolliseksi osaksi maakunnan toiminnan suunnittelua.

Strategisen hankinnan tehtävänä on arvioida hankintoja kokonaisuutena maakunnan strategisten painopisteiden ja kokonaisedun kannalta ja kehittää hankintatoimintaa mm. hankintaosaamisen ylläpidolla. Erityisesti taloudellinen tehokkuus, hankintojen vaikuttavuus ja merkitys maakunnan toiminnan kehittämiseen ovat keskiössä. Strateginen hankinta on hankintoihin liittyvien päätösten suunnittelua, toimeenpanoa, arviointia ja kontrollointia, joilla varmistetaan hankintojen edistävän organisaation strategisia päämääriä (Carr & Smeltzer 1997, 201) ja tulostavoitteiden saavuttamista. Järjestäjän palveluiden strategisella hankinnalla on vahva yhteys tietoon palvelutarpeesta, palveluverkon suunnitteluun ja hallintaan sekä käytettävissä oleviin resursseihin. Palvelujen järjestämistä suunniteltaessa on tärkeää tarkastella tuotannon kokonaisketjua ja suunnitella myös palvelutason ja asiakastyytyväisyyden mittaaminen.

Järjestäjän tulee valmistella myös muita hankintatoimintaan liittyviä strategisia tavoitteita ja linjauksia. Hankintojen johtamiseen ja ohjaamiseen liittyvien linjausten ja tavoitteiden lisäksi maakuntastrategiassa voidaan linjata maakunnan yleisistä hankintojen periaatteista. Esimerkiksi kasvupalvelujen hankinnan strategisia periaatteita on tunnistettu TEM:n hankkeessa Tulosperusteisen tulospalkkiokriteeristö ja hankinta (Owal Group Oy 8.11.2017).

Hankinnoille voidaan asettaa eettisiä ehtoja, kuten edellyttää sukupuolten tasa-arvon tai yhdenvertaisuuden edistämistä.

  1. Ostetaan yhteiskunnallisia tuloksia ja vaikutuksia, ei toimenpiteitä tai suoritteita. Tulosperusteiset hankinnat tulevat olemaan keskeinen osa kasvupalvelujen järjestämistä ja ostamista. Silloin kun ostaja määrittelee palvelun sisältöä enemmän, on kiinteiden suoritemaksujen osuus suurempi, ja kun palveluntuottajille jätetään enemmän liikkumavaraa, voidaan tuloksen osuutta painottaa nykyistä enemmän.
  2. Hankinnan kokonaisuuden suunnittelu on kilpailutuksen toteutusta tärkeämpi. Ostamisen prosessi tulee mieltää kokonaisuudeksi, joka alkaa hankinnan suunnittelusta ja jatkuu sopimussuhteiden hallintaan. Hankinta on vain yksi osa tätä prosessia.
  3. Eri palvelujen tavoitteiden selkeys on edellytys toimivalle tulosperusteiselle ostamiselle. Tavoitteenasettelun selkeys on edellytys ostettavan tuloksen määrittelylle. Erilaiset ja eri tavoitteisiin ostetut palvelut muodostavat kokonaisuuden, mutta yksi palvelu ei voi vastata kaikkiin työllisyyden tai yritystoiminnan käynnistämisen haasteisiin.
  4. Asiakasohjauksen tulee vastata hankinnan tavoitteita. Asiakasohjauksen varmistaminen otetaan keskeiseksi johtamisen näkökulmaksi, jotta ostettavat tulosperusteiset palvelut voivat toimia.
  5. Sopimusten laajentaminen. Sopimusten riittävä joustavuus mutta myös riittävä ajallinen kesto luovat parempia mahdollisuuksia asiakkaiden työllistymiselle sekä uudentyyppisten palvelujen toteutukselle.
  6. Markkinavuoropuhelun tulee olla järjestäjillä systemaattisena toimintatapana. Vuoropuhelu ei saa olla ad hoc -pohjaista ja sitä täytyy toteuttaa sekä maakunnallisella että valtakunnallisella tasolla. Markkinavuoropuhelua tulee toteuttaa sekä laajemmin ennen yksittäisten hankintojen suunnittelua että yksittäisten hankintojen yhteydessä.
  7. Hankinnoissa tulee painottaa palvelun laatua. Ostajien pitäisi mahdollisuuksien mukaan asettaa palvelujen hinta markkinavuoropuheluun perustuen. Hinnan korostaminen johtaa palvelujen toteutuksen haasteisiin ja heikkoon vaikuttavuuteen.

Tulosperusteinen hankinta

Maakunnan hankintastrategiassa voidaan valita tulosperusteinen tai vaikuttavuuspohjainen hankintamalli esimerkiksi tiettyjen palveluiden hankintaan. Tulosperusteinen hankinta antaa järjestäjälle työkalun havaittujen ongelmien tulokselliseen hoitoon. Järjestäjä määrittää mallissa hankinnan tavoitteen, ei tekemisen tapaa. Tavoitteena on määritelty muutos, joka palvelujen tuloksena toivotaan tapahtuvan, esimerkiksi ikäihmisten toimintakyvyn alenemisen ennaltaehkäisy. Palveluiden tilaaja määrittelee myös tavoitteita parhaiten kuvaavat mittarit, myös yhteistyössä palveluntuottajien kanssa. Tuottajilla on mallissa vapaus määritellä palvelut ja toimenpiteet, joilla määriteltyyn tulokseen päästään tehokkaasti.  Palveluntarjoajat ehdottavat keinoja, jotka vievät tehokkaimmin kohti asetettuja tavoitteita.

Tulosperusteiseen hankintaan liittyy yhteiset tavoitteet ja ymmärrys nykytilasta. Lisäksi kumppanuus, yhteissuunnittelu, palveluita tuottavan verkoston luominen ja johtaminen, kuntalaisten ja kansalaisten osallistuminen sekä palvelujen asiakaslähtöisyys ovat tärkeitä.

Tuottajia palkitaan suorituskyvystä ja tuloksista. Siirryttäessä kohti tulosperusteista ostamista se luo mahdollisuuden palkita niitä toimijoita, jotka saavuttavat parempia asiakastuloksia. Hankkijoiden tulisi aktiivisesti korostaa hankintojen suunnittelussa ja palvelujen toteutuksessa sitä, että paremmin menestyneet toimijat hyötyvät hyvistä tuloksistaan esimerkiksi palveluun liittyvän markkinaosuuden tai muun vastaavan muodossa.

Usein palveluiden hankinta toteutetaan suoriteperusteisesti, jolloin hankinnassa ei saavuteta vaikuttavuutta. Palvelun tilaajan määrittelemät tarkat kuvaukset ja laatukriteerit palveluista eivät välttämättä vastaa asiakkaiden vaihteleviin palvelutarpeisiin, eivätkä mahdollista asiakaskohtaista harkintaa palvelun tuottamisessa. (Tirronen & Rannisto 2016, Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Innovatiiviset hankinnat ja kehittämiskumppanuus

Maakuntastrategiassa maakunnan tulee linjata, mikä osuus maakunnan hankinnoista tulee toteuttaa innovatiivisina hankintoina. Innovatiivisella hankinnalla tarkoitetaan uuden tai merkittävästi parannetun tuotteen tai palvelun (tai palvelukokonaisuuden) hankintaa, jolla parannetaan julkisten palveluiden tuottavuutta, laatua, kestävyyttä ja/tai vaikuttavuutta. Innovatiivisen hankinnan päätavoitteena onkin tuottaa ratkaisuja julkisten tehtävien ja palvelujen tehokkaampaan ja vaikuttavampaan toteuttamiseen. Samalla ne tuovat mahdollisuuksia yrityksille uusien tuotteiden ja ratkaisujen kehittämiseen ja sitä kautta oman liiketoimintansa kehittämiseen. Maakunnan näkökulmasta innovatiivisten julkisten hankintojen hyödyntäminen edellyttää vahvaa ja uudenlaista hankintaosaamista. Myös palveluntuottajasopimusten hallinnointi, niiden uusiminen ja uusien sopimusten neuvotteleminen, laatiminen, seuranta ja hallinnointi edellyttävät resursointia.

Innovatiiviset hankinnat tarjoavat maakunnalle mahdollisuuden hyödyntää hankintatoimintaa oman toimintansa kehittämisessä. Tämä edellyttää, että maakunta tunnistaa omasta toiminnastaan, asukkaiden tarpeista tai järjestämistään palvelukokonaisuuksista keskeisiä kehittämistarpeita, joiden ratkaisemiseksi maakunta voi käynnistää avoimella vuoropuhelulla kehitysprosessin yritysten, kolmannen sektorin ja mahdollisesti asiakkaiden kanssa. Maakunta voi myös pilotoida toiminnassaan uusia ratkaisuja ennen varsinaista päätöstä hankinnasta, millä voidaan varmistua ratkaisun soveltuvuudesta maakunnan ja asiakkaiden tarpeisiin. Markkinoiden kypsyydestä riippuen voidaan käynnistää erilaisia tuotekehityksen mahdollistavia hankintaprosesseja, joita ovat esimerkiksi esikaupallinen hankinta tai innovaatiokumppanuus.

Maakunnan tulisi pyrkiä edistämään hankinnoillaan innovaatioita käyttämällä tulos- ja vaikuttavuusperusteisia määrittelyjä sekä käymällä aktiivista vuoropuhelua eri palveluntuottajien kanssa. Maakunnan tulevista palvelutuotantoa koskevista suunnitelmista ja palvelutarpeista olisikin hyvissä ajoin viestittävä yrityksille, jotta niillä on paremmat edellytykset vastata maakunnan tarpeisiin.

Vaikuttavuus- ja tulostavoitteiden asettaminen

Vaikuttavuus- ja tulostavoitteiden asettamisessa tarvitaan tietoa käyttäjien tarpeista ja markkinoiden piirteistä, sovitaan riskien jakamisesta sekä erilaisista laatukriteereistä. Tavoitellut tulos- tai vaikuttavuustavoitteet ja niistä seurattavat mittarit on tärkeää määritellä siten, että niitä pystytään seuraamaan. Tavoitteet tulisi myös pystyä johtamaan maakunnan strategisista tavoitteista. Kannustin- ja palkkiomalleja on erilaisia, ja niihin liittyvät hyödynjako- ja palkkionpidätysmallit täytyy suunnitella huolellisesti. Palvelusta voidaan myös maksaa vasta, kun tulos tai osa-tavoite on saavutettu, tai maksaa palveluista suoriteperusteisesti perushintaa, jonka päälle asetetaan tulosbonuksia ja sanktioita. (Tirronen & Rannisto 2016, Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Lainsäädäntö

  • laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016)
  • laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1398/2016)
  • puolustus- ja turvallisuushankintojen laki (1531/2011)
  • laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999)
  • laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä (1233/2006)
  • laki kaupallisten sopimusten maksuehdoista (30/2013)
  • arvonlisäverolaki (1501/1993)
  • hankintalaki (2 §)
  • laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (14–15 §)

Em. lisäksi sosiaali- ja terveyspalveluja hankittaessa tulee ottaa huomioon myös kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö (ks. HankL 108 § ja sen perustelut). Lisäksi lukuisissa muissa ns. substanssilaeissa on määräyksiä, jotka tulee ottaa huomioon hankintoja tehtäessä joko hankinnan kohteen määrittelyn, hinnoittelun, vastuullisuuden tai muusta näkökulmasta.

Kansallinen tuki ja esimerkkejä hyvistä käytännöistä

Vaikuttavuusinvestoinnit

Vaikuttavuusinvestointimalli SIB (Social impact bond) eli tulosperusteinen rahoitussopimus, on toimintamalli, jossa yksityisen pääoman mahdollistama toiminta tuo onnistuessaan julkiselle sektorille taloudellisia säästöjä. Järjestäjän rooli vaikuttavuusinvestoinneissa voi olla tilaaja yhdessä kuntien kanssa, ennaltaehkäisevien palveluiden saavuttamiseksi. SIB-sopimuksessa pääoman takaisinmaksu ja pääomalle maksettava tuotto perustuvat toiminnan tuloksellisuuteen ja sen tuomaan taloudelliseen säästöön. Sijoittaja kantaa kokonaan hankkeen taloudellisen riskin ja julkinen sektori maksaa vain tuloksista. (Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Innokylän innovatiiviset julkiset hankinnat

Avoin innovaatioyhteisö Innokylä tarjoaa sähköisen ympäristön ja tietopaketin julkisten hankintojen suunnitteluun ja valmisteluun sekä sopimuksenaikaiseen yhteistyöhön. Ympäristöstä löytyy tietoa hankinnan suunnittelusta, käyttäjien kuulemisesta tulosperusteisen hankinnan toteuttamiseen sekä innovatiivisten julkisten hankintojen riskeistä ja näiden hallinnasta. Esimerkiksi:

Tekesin innovatiivisten julkisten hankintojen rahoitustyökalu

Tekes tarjoaa rahoitusta hankintayksiköille innovatiivisiin hankintoihin. Rahoitusta voidaan hyödyntää uuden tuotteen tai palvelun hankkimiseen, uuden tuotteen kehittämiseen tutkimus- ja kehitystyön hankinnalla tai uusien ratkaisujen testaukseen ja koekäyttöön. Hankinnan kokoluokan on oltava sellainen, että sillä on vaikutuksia toimialan kehittämiseen vähintäänkin alueellisesti. Innovatiivisen hankinnan suunnittelun ja valmistelun tulee sisältää yhteistyötä potentiaalisten tarjoajien ja loppukäyttäjien kanssa. Rahoitus on tyypillisesti 50 prosenttia projektin kokonaiskustannuksista. Rahoitus maksetaan jälkikäteen projektin raportoinnin ja kustannustilitysten perusteella.

Sote-tietopaketit

Sote-tietopaketteja voidaan hyödyntää työkaluina myös ennakoitaessa alueen tulevien vuosien palveluverkon ja palveluvalikoiman muutostarpeita. Muutoksen vaikutuksista voidaan tehdä erilaisia skenaarioita, joiden välillä tehdään strategisia valintoja. Hierarkkinen ja modulaarinen rakenne mahdollistaa myös strategisen suunnittelun ulkoistamisessa ja sen volyymeissä.

Järjestäjän näkökulmasta sote-tietopaketit voivat toimia myös tuottajien kanssa palveluiden tai palvelukokonaisuuksien tilaamisessa. Sote-tietopaketit antavat enemmän tietoa toiminnan kustannuksista verrattuna perinteiseen suoritehintojen käyttöön. Sote-tietopakettien tietoa voidaan hyödyntää erityisesti silloin, jos palvelua tilataan tietyn asiakasryhmän hoidon ja palvelun kokonaisvastuun hoitamiseksi. (Sitra) 

Siirtymäkauden ajan hankinnat

Maakuntien ja palvelukeskusten tulee hankinnoissaan normaalisti soveltaa hankintalakia. Myös maakunnalle siirtyvien sopimusten osalta noudetaan lähtökohtaisesti hankintalakia. Laissa on joukko poikkeuksia, jolloin hankintaa ei tarvitse kilpailuttaa lainkaan. Tällaisia tilanteita ovat esimerkiksi lain 40 § mainitut suorahankintaperusteet ja lain 136 § mainitut sallitut sopimusmuutokset ja lisähankinnat. Hankinta voidaan myös järjestää väliaikaisesti lain 153 § mainituissa tilanteissa.

Voimaanpanolain 44 §:n mukaan sopimukset siirtyvät lähtökohtaisesti kunnista ja kuntayhtymistä sellaisenaan maakunnille. Sopimusten jatkaminen, laajentaminen tai muuttaminen olisi molempien osapuolten suostumuksella mahdollista hankintalain mukaisissa tilanteissa. Hankintalain 136 §:ssä säädetään hankintasopimuksen muuttamisesta sopimuskauden aikana EU kynnysarvot ylittävien hankintojen osalta ja mm. kansalliset kynnysarvot ylittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta.

Mikäli sopimuksiin ei voi soveltaa hankintalain mukaisia suorahankintaperusteita, tulisi maakunnan käynnistää ilman aiheetonta viivästystä hankintalain mukainen hankintamenettely. Aloitetun hankintamenettelyn keston ajaksi maakunta voi tehdä väliaikaisen sopimuksen tai palvelujen tuottamista koskevan vastaavan järjestelyn, jos se on maakunnan toiminnan käynnistämistä varten tai palvelujen tuottamisen jatkuvuuden turvaamiseksi välttämätöntä. Väliaikainen menettely on tarkoitettu ainoastaan poikkeustilanteisiin. Maakunnalle siirtyvissä sopimuksissa olevat ehdot, kuten optiot, saattavat mahdollistaa sopimusten muuttamisen tai jatkamisen, mikä on ensisijainen keino palvelujen järjestämiseksi.

Siirtymäaikana tehtävien väliaikaisten palvelujen hankinnoissa voidaan poikkeuksellisesti soveltaa kynnysarvona EU-kynnysarvoja eikä kansallisia kynnysarvoja. Tämä mahdollistaa sen, että arvoltaan pienempiä sopimuksia voi lyhyeksi aikaa jatkaa kilpailuttamalla ne vapaamuotoisesti kunkin hankinnan laadun ja laajuuden edellyttämällä tavalla. Maakuntien valtakunnalliset palvelukeskukset voisivat vastaavasti kuin maakunnat tehdä väliaikaisen sopimuksen tai palvelujen tuottamista koskevan vastaavan järjestelyn, jos se on niiden tuottamisen palvelujen jatkuvuuden turvaamiseksi siirtymäaikana välttämätöntä. Valtio huolehtii maakuntalain 16 luvussa tarkoitettujen maakuntien valtakunnallisten palvelukeskusten perustamisen toimenpiteistä 40 §:n mukaisesti. Valtakunnallisten palvelukeskusten perustamis- ja ylösajovaiheessa ne voivat hankkia hankintamenettelyn kestoaikaa vastaavana siirtymäkautena palveluja ja järjestelmiä perustamisesta huolehtivalta julkisoikeudelliselta valtiotoimijalta (esim. Senaatti-kiinteistöt, Hansel Oy, Palkeet, Keha, Valtori, Haus Oy) ja muilta valtion konsernipalveluntuottajilta sekä tehdä vastaavia palvelun tuottamista koskevia järjestelyjä. Menettely varmistaa palvelutoiminnan kannalta välttämättömien palveluiden saatavuuden.