Usein kysyttyä maakuntien rahoituksesta

Valtio rahoittaa maakuntien toiminnan ja ohjaa maakuntien taloudenpitoa. Maakuntien yleiskatteinen rahoitus kootaan valtion talousarviossa yhdelle momentille, josta se jaetaan maakunnille maakuntien rahoituslakiin kirjattujen jakotekijöiden perusteella. Maakuntien rahoituslaki sääntelee maakuntien yleiskatteellista rahoitusta. Yleiskatteellisen rahoituksen lisäksi maakunnille kohdistetaan myös erillisrahoitusta tiettyihin erityisesti EU-lähtöisiin rahastoihin ja ohjelmiin kytkeytyviin sekä maantieteellisesti hyvin rajatusti kohdentuviin tehtäviin.

Maakunnilla ei ole verotusoikeutta uudistuksen voimaantullessa, joten niiden tulonlähteinä ovat valtion rahoitus sekä asiakas- ja käyttömaksut. Maakunnilla ei ole myöskään muita merkittäviä tulonlähteitä. Valtio voi tarvittaessa myöntää maakunnan maksuvalmiusongelmiin lyhytaikaista lainaa tai valtiontakauksia sekä harkinnanvaraista lisärahoitusta. Lisäksi maakunta voi ottaa rahoituslaitokselta lyhytaikaista lainaa.

 


Eduskunnassa käsiteltävänä olevan Maakuntalakiluonnoksen 97 §:n mukaan maakunnan on laadittava talousarvionsa siten, että maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä. Lähtökohtaisesti lainsäädäntö siten velvoittaa maakuntaa budjetoimaan menonsa käytettävissä olevan rahoituksen mukaan.

Käytännössä menot voivat monestakin syystä toteutua suurempina kuin on budjetoitu. Maakuntien rahoituksesta annettavaksi valmistellun lakiluonnoksen nojalla valtion rahoitus maksettaisiin maakunnille varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä, viimeistään kuukauden 11. päivänä. Siten maakunta saisi rahoitusta myös joulukuussa. Tilanteessa, jossa maakunta on käyttänyt saamansa rahoituksen, maakunta voisi ottaa rahoituslaitokselta lyhytaikaista lainaa.

Rahoituslakiehdotukseen sisältyy myös useampia erityissäännöksiä taloudellisissa vaikeuksissa olevan maakunnan auttamiseksi. Säännösten perusteella maakunnalle voitaisiin myöntää valtion laina tai takaus maksuvalmiusongelmien korjaamista varten. Menettelyssä noudatettaisiin valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annettua lakia, jota sovelletaan valtion talousarviossa osoitetusta määrärahasta myönnettävään valtion lainaan sekä eduskunnan suostumuksen perusteella myönnettävään valtiontakaukseen ja valtiontakuuseen. Maakunnalle voitaisiin myöntää taloudellisten ongelmien ratkaisemiseksi myös valtionavustusta, jos se on välttämätöntä maakunnan järjestämien palvelujen turvaamiseksi. Valtion laina tai takaus olisi ensimmäinen vaihtoehto sellaisessa tilanteessa, jossa maakunnan taloudelliset ongelmat aiheutuisivat lähtökohtaisesti sen omista toimista. Valtionavustusta taas tulisi käyttää, jos yksittäisen maakunnan taloudellisten ongelmien ja kyvyttömyyden suoriutua velvoitteistaan arvioitaisiin aiheutuvan rahoituksen määräytymisperusteiden toimimattomuudesta. Lisäksi valtionavustus soveltuisi tilanteisiin, joissa maakunnan taloudelliset vaikeudet olisivat pitkäkestoisia ja uhkaisivat vaarantaa maakunnan taloudelliset sekä palvelujen järjestämiseen liittyvät edellytykset selvitä tehtävistään, eikä lainan tai takauksen arvioitaisi olevan tilanteessa riittävä.

Maakunnalle voitaisiin myöntää myös harkinnanvaraisesti ja tilapäisesti hakemuksesta lisärahoitusta valtion talousarvion rajoissa. Maakunnan rahoituksen harkinnanvarainen korottaminen olisi tarkoitettu sellaisiin tilanteisiin, joissa lisärahoituksen tarpeen aiheuttaneet syyt olisivat maakunnan toimista riippumattomia, äkillisiä, ennakoimattomia ja tilapäisiä. Lisärahoitus voisi perustua myös maakunnan paikallisiin erityisolosuhteisiin.  

Taloudellisissa vaikeuksissa olevaa maakuntaa voitaisiin siis auttaa useammilla eri tavoilla vaikeuksien luonteesta, laajuudesta ja ajankohdasta riippuen.


Maakunnan taloudenhoitoa koskevien säännösten lähtökohtana on maakunnan talouden pysyminen tasapainossa, jotta maakunnalla on edellytykset huolehtia lainsäädännön edellyttämistä palveluista ja tehtävistä. Valtion rahoituksen tarkoituksena on turvata maakunnille riittävät ja oikeasuhtaiset taloudelliset edellytykset suoriutua lakisääteisten tehtävien järjestämisestä.

Maakuntien rahoituslakiehdotuksen mukaiset määräytymisperusteet ja valtion rahoituksen kustannuspohja poikkeavat sisällöllisesti monelta osin nykyisestä kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmästä. Lisäksi maakunnilla ei ole – toisin kuin kunnilla – mahdollisuutta pidempiaikaiseen lainanottoon tai verojen korottamiseen. Perustettavien maakuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen menojen erot ovat lähtötilanteessa myös suuret. Sen vuoksi uuteen järjestelmään on ehdotettu siirtymäaikaa vuoteen 2024 asti. Siirtymäajan kuluessa valtion rahoitus siirtyisi nykyisen järjestelmän avulla määriteltävästä kustannusperusteisesta rahoituksesta uuden järjestelmän mukaiseen laskennalliseen rahoitukseen. Maakuntien rahoituslakiehdotukseen on sisällytetty lisäksi edellä kuvattuja erilaisia poikkeusmekanismeja maakunnan taloudellisiin ongelmiin vastaamiseksi.

Maakunta voi omalla päätöksenteollaan ja toimillaan vaikuttaa taloudenhoitoonsa, kustannuskehitykseensä ja taloudentilaansa. Tästä huolimatta esimerkiksi uudistuksen toimeenpanovaiheen ennakoimattomat kustannukset, organisaatiouudistus sekä rahoitus- ja palvelujärjestelmän muutokset kuin myös niihin liittyvät ohjausmekanismit voivat vaikuttaa yksittäisten maakuntien tilanteeseen.

Maakuntien taloudelliseen tilanteeseen ja ongelmiin voidaan puuttua ja vaikuttaa jo varhaisemmassa vaiheessa maakuntalakiluonnoksessa säädettäväksi ehdotetussa valtion ja maakuntien vuosittaisessa neuvottelussa. Neuvottelussa mm. arvioidaan maakunnan kustannusten toteutunutta ja tulevaa kehitystä, valtion maakunnalle osoittaman rahoituksen ja maakunnan muun tulorahoituksen toteutunutta ja tulevaa kehitystä sekä maakunnassa toteutettavissa olevia kustannusten hallinnan kannalta välttämättömiä ja muita toimenpiteitä, joilla maakunnan tehtävien hoitaminen ja palvelujen saatavuus voitaisiin käytettävissä olevalla rahoituksella turvata.

Maakunnan taloustilanteen vaikeutumiseen liittyen maakuntalakiehdotukseen sisältyy myös maakunnan arviointimenettelyä koskevat säännökset. Niiden perusteella valtiovarainministeriön on käynnistettävä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä arviointimenettely, jossa valtio ja maakunta arvioivat maakunnan taloudellisia sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen liittyviä edellytyksiä selvitä tehtävistään. Arviointimenettelyssä arviointiryhmä tekee ehdotuksen muun muassa maakunnan talouden tervehdyttämiseksi.  


Maakunnan saama valtion laina, valtion takaus tai valtionavustus ei vaikuta muiden maakuntien rahoitukseen. Sen sijaan harkinnanvarainen hakemuksesta myönnettävä valtion rahoitus olisi osa maakuntien yleiskatteellisen rahoituksen kokonaistasoa. Harkinnanvaraiseen rahoitukseen tarkoitettu osuus vähennettäisiin maakunnille maakuntien rahoituslain nojalla maksettavaksi tarkoitetun valtion rahoituksen kokonaismäärästä ennen kuin maakunnille myönnettäisiin seuraavan varainhoitovuoden maakuntakohtainen valtion rahoitus. Vähennys olisi kaikissa maakunnissa asukasta kohden yhtä suuri. 

Valtiovarainministeriö päättäisi harkinnanvaraisen rahoituksen hakuajasta ja maksamisen ajankohdasta. Jos harkinnanvaraiseen rahoitukseen varattua euromäärää ei olisi kokonaisuudessaan jaettu edellä mainittujen aikarajojen puitteissa, jäljelle jäänyt osuus maksettaisiin maakunnille asukasta kohden yhtä suurina osuuksina valtion rahoituksen vuoden viimeisen kuukausierän yhteydessä.


Voimassa olevaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettuun lakiin sisältyy tällä hetkellä säännökset sosiaali- ja terveyspalveluista perittävien maksujen enimmäismäärästä. Jos laissa ei ole säädetty enimmäismäärästä, maksu voi olla enintään palvelujen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen. Maksukäytännöissä on ollut nykyään vaihtelua tämän sääntelyn rajoissa.

Pääministeri Sipilän hallitus linjasi huhtikuussa 2016, että hallitus käynnistää sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulainsäädännön kokonaistarkastelun kevään 2017 aikana. Asiakasmaksulainsäädännön kokonaisuudistuksen valmistelu on käynnissä. Tässä työssä arvioidaan ja valmistellaan ne rajaukset, joiden puitteissa maakunnat voivat itsehallintonsa nojalla päättää perittävien asiakasmaksujen suuruudesta ja joiden puitteissa asiakasmaksut voivat vaihdella maakunnittain.


Selkeä ja usean vuoden perspektiivillä ennakoitavissa oleva budjettirajoite yhdistettynä rahoituksen vapaaseen kohdentamisvaltaan tuon rajoitteen puitteissa kannustaa maakuntia tehokkaaseen toimintaan ja olennaiseen keskittymiseen.

Maakunnilla on lakisääteinen velvollisuus vastata tehtäväalansa mukaisten palveluiden lainmukaisesta saatavuudesta. Maakunnassa valtaa käyttää vaaleilla valittava valtuusto. Vastuu palveluiden saatavuudesta on siksi selkeä ja kansalaiset tietävät, kenelle voi antaa palautetta. Lisäksi valtio valvoo, toteuttavatko maakunnat tehtäviään lainsäädännössä säädetyn mukaisesti. Kansalaiset voivat viime kädessä myös kannella maakunnan toiminnasta laillisuusvalvojalle.


Kyllä on. Maakuntien rahoituslakiluonnokseen sisältyvällä kustannusten kasvun hillintää tukevalla sääntelyllä tavoitellaan 2,8 miljardin euron menojen kasvun hidastumista vuoteen 2029 mennessä.

Lainsäädäntö ohjaa rahoitusraamia, jolla hillitään kustannuksia. Jotta säästöt käytännössä toteutuvat, toimintatapojen pitää muuttua merkittävästi ja maakuntien pitää omaksua parhaat käytännöt kaikessa toiminnassaan. Uudistuksen toimeenpano ei alenna automaattisesti sosiaali- ja terveydenhuollon menoja. Tavoiteltava menojen kasvun hillintä edellyttää koko maakunnan väestön sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeiden ymmärtämistä, ennakoimista ja sen mukaista voimavarojen kohdentamista. Niin ohjauksen kuin johtamisen merkitys korostuu tavoitteeseen pääsemisessä.

Esimerkkejä konkreettisimmista toimintatapojen muutoksista ovat muun muassa kalliiden laitospalveluiden vähentäminen ennalta ehkäisevin toimin ja avopalveluilla korvaamalla, perustason palvelujen vaikuttavuuden ja tuottavuuden kasvattaminen, kalliiden erikoistuneiden palvelujen laadun, vaikuttavuuden ja tuottavuuden parantaminen osaamisen kokoamisella, työnjaolla ja integraatiolla sekä resurssitarpeen vähentäminen koko järjestelmässä digitalisaation ja sähköisten palvelujen avulla. Myös sosiaali- ja terveydenhuollon perustason vahvistaminen tuo pidemmällä aikavälillä säästöjä karsimalla kuluja kalliista erikoissairaanhoidosta.


Ei pääsääntöisesti ohjaa. Maakunta saa rahoituksen ns. yleiskatteisena rahoituksena, eli maakunta itse päättää saamansa valtion rahoituksen kohdentamisesta tehtäviensä hoitamiseen.

Yleiskatteisen rahoituksen lisäksi maakuntien käyttöön tulee eräitä ns. erillismäärärahoja erityisesti Euroopan unionin rahastoihin ja ohjelmiin liittyen. Nämä määrärahat ovat valtion talousarviossa omilla momenteillaan ja maakunnat voivat kohdentaa niitä vain niihin tehtäviin, joita varten ne on valtion talousarvioon budjetoitu. Nämä erillismäärärahat ovat vuositasolla yhteensä noin 3 miljardia euroa, kun maakuntien yleiskatteinen rahoitus on puolestaan vuositasolla yhteensä noin 18,6 miljardia euroa.


Pääministeri Sipilän hallitus on 5.4.2016 linjauksissaan todennut, että maakuntien verotusoikeuden mahdollisen käyttöönoton tulee perustua riittävän laaja-alaiseen valmisteluun, eikä hallitus tällä vaalikaudella valmistele lakiesitystä maakunnallisen verotusoikeuden käyttöönotosta.

Sen sijaan tällä vaalikaudella käynnistetään jatkoselvitys siitä, onko maakunnallinen verotusoikeus toteutettavissa. Jatkoselvityksessä arvioidaan sosiaali- ja terveydenhuollon valinnanvapaudesta ja monikanavarahoituksen yksinkertaistamisesta aiheutuvat tarpeet sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä ja maakuntia sekä valinnanvapautta ja monikanavarahoituksen yksinkertaistamista koskevan lainsäädännön voimaantulon jälkeen saatavat kokemukset valtionrahoituksesta ja valinnanvapauden käyttöönotosta. Lisäksi jatkoselvityksessä tarkastellaan toimenpiteitä verojärjestelmän selkeyden, yksinkertaisuuden, tehokkuuden ja toimivuuden kokonaisuuden turvaamiseksi ja kehittämiseksi sekä tulevaisuuden rahoitusmalleihin liittyviä valtiosääntöoikeudellisia seikkoja. Selvitystyötä ei ole vielä käynnistetty.


Maakuntien rahoitukseen tulee esityksen mukaan siirtymäaika 2019−2023, jonka aikana siirrytään porrastetusti menoperusteisesta rahoituksesta laskennalliseen tarveperusteiseen rahoitukseen. Menoperusteinen rahoitus tarkoittaa toteutuneiden käyttökustannusten kahden viimeisimmän tilastoidun vuoden keskiarvoa, laskennallinen tarveperusteinen rahoitus puolestaan maakuntien rahoituslaissa ja sitä täydentävässä asetuksessa säädettyjen laskentatekijöiden mukaista rahoitusta.

Vuonna 2019 rahoitus on täysin menoperusteinen. Vuonna 2020 rahoitus määräytyy 80 prosenttisesti menoperusteisesti ja 20 prosenttisesti laskennallisesti, vuonna 2021 60 prosenttisesti menoperusteisesti ja 40 prosenttisesti laskennallisesti jne. Tällä tavoin edeten rahoitus on vuonna 2024 täysin laskennallinen ja se kohdennetaan maakunnittain valtion rahoituksen kokonaistason ja määräytymiskriteerien perusteella.


Tehtävät siirtyvät maakunnille 1.1.2020, mutta kutakin näistä tehtävistä hoitaa tällä hetkellä jokin toinen taho. Näitä toimijoita on lukuisia: kunnat, kuntayhtymät, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset sekä aluehallintovirastot. Tieto tämän hetken menotasosta on saatu tarkastelemalla tehtäviä, jotka siirtyvät maakunnille. Sen jälkeen on laskettu  yhteen kustannukset,  joita näistä tehtävistä aiheutuu niitä nykyisin hoitaville  organisaatioille. Kustannustiedot perustuvat valtaosin virallisiin tilastoihin sekä virastojen tilinpäätöksiin ja niiden taustalla oleviin laskelmiin.

Koska tehtäviä nykyisin hoitavien organisaatioiden rajat eivät kaikilta osin noudattele tulevien maakuntien rajoja, on nykytilalaskelmissa jouduttu tekemään monissa kohdin laskennallisia muunnoksia, jotta menot on voitu jyvittää tulevan maakuntarakenteen mukaisiksi. Lisäksi organisaatiorakenne vaikuttaa myös kustannusrakenteeseen, eli nykytila ei ole tässäkään mielessä aivan suoraan verrannollinen tilanteeseen 1.1.2020 alkaen. Tästä näkökulmasta maakunnat ovat kuitenkin selvässä etulyöntiasemassa nykyisen rakenteen mukaisiin toimijoihin nähden: 18 palvelun järjestäjän (maakunnan) rakenne verrattuna nykyiseen noin 400 eri vastuutahon järjestelmään mahdollistaa hallinnon puolesta merkittävästikin kevyemmän kustannusrakenteen.


Valtio maksaa rahoitusta maakunnille ikäryhmittäin asukasmäärien sekä asukkaiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeiden perusteella. Lisäksi valtion rahoituksesta pieni osa (3 %) perustuu maakunnan harvaan asutukseen, vieraskielisten asukkaiden määrään sekä toimiin, joilla edistetään maakunnan asukkaiden hyvinvointia ja terveyttä. Rahoituksesta 10 % kohdennetaan asukasmäärän perusteella (ns. kapitaatiorahoitus).


Maakunta päättää itsenäisesti rahoituksensa käytöstä. Maakunnan on valtion rahoituksella huolehdittava lakisääteisistä tehtävistään, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämistä ja pelastustoimesta.


Valtion rahoitusta maakunnille tarkistetaan vuosittain osana valtion talousarviota. Lisäksi valtion rahoituksen kohdentamisperusteita tarkistetaan vähintään neljän vuoden välein.


Maakunnilla ei ole omaa verotusoikeutta, kun laki tulee voimaan.


Hallituksen tavoitteena on vuodesta 2017 alkaen uudistaa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettua lakia siten, että asiakas- ja käyttömaksut yhdenmukaistuisivat. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen käytöstä perittävät asiakasmaksut tulevat jatkossakin säilymään, sillä se on tärkeää asiakkaiden vastuunoton ja kustannusten hillinnän kannalta.


Maakuntalakiluonnoksen mukaan maakuntien laillisuusvalvonnasta vastaisi aluehallintovirasto. Jos maakunta jättää julkisia palvelutehtäviä järjestäessään noudattamatta laissa tai lain nojalla säädetyn tai määrätyn velvoitteen, voisi aluehallintovirasto maakuntien rahoituslakiluonnoksen mukaan sakon uhalla määrätä maakunnan noudattamaan velvoitetta. Sote- ja maakuntauudistuksen yhteydessä organisoidaan myös  valvontatehtäviä uudelleen. STM ja VM valmistelevat hallitukselle ehdotuksen valvonnan uudelleenorganisoimisesta vuoden 2016 aikana.


Muutoksen alkuvaiheessa on odotettavissa kustannusten nousua muun muassa juuri näistä tekijöistä aiheutuen. Sekä rakenteiden muuttamiseen että toiminnallisten muutosten aikaansaamiseen liittyy muutoskustannuksia. Muutoskustannusten painopisteen on arvioitu sijoittuvan uudistuksen suunnittelu- ja toteutusvaiheissa erityisesti vuosille 2017–2020. Toisaalta uudistukseen liittyy merkittävä hyötypotentiaali. Toiminnan kokoamisella laajempiin kokonaisuuksiin on onnistuttaessa mahdollista saavuttaa merkittäviä kustannussäästöjä ja toiminnan tehostamista. Muutosjohtamisen merkitys korostuu toimintatapojen muuttamisessa.


Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitus on osa maakuntien yleiskatteellista rahoitusta. Rahoituksesta noin 81 prosenttia määräytyy väestön ikärakenteen, sairastavuuden ja muun sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeen perusteella. Tarvetekijöiden määräytyminen perustuu THL:n tutkimukseen ja sisältää mm. yleisimpiä kansansairauksia ja sosioekonomisia tekijöitä. Lisäksi rahoituksessa huomioidaan kustannuksiin vaikuttavat maakuntien olosuhdetekijät.


Uudistuksen kantavana ideana on ollut viedä palveluista päättämistä lähemmäs kansalaista ja asiakasta. Tämän tavoitteen mukaista on, että maakunta saa mahdollisimman pitkälle itse päättää rahoituksen kohdentamisesta ja painotuksista sekä prioriteeteista eri palveluiden tarjoamisessa.

Samalla on kuitenkin muistettava, että maakunnan tehtävät ovat lakisääteisiä, eikä maakunta voi jättää niitä hoitamatta ja palveluja tarjoamatta. Maakunnassa tapahtuva tehtävien priorisointi tapahtuu lainsäädännön rajoissa.

Korvamerkittyä rahoitusta on harkittu ja toteutetaankin eräiden tehtävien kohdalla. Tällaisia ovat mm. eräät EU-ohjelmiin ja rahastoihin liittyvät tehtävät sekä maantieteellisesti hyvin rajatulle alueelle keskittyvät tehtävät. Korvamerkintä toteutetaan käytännössä jättämällä kyseiset määrärahat yleiskatteisen rahoituksen ulkopuolelle ja omiksi momenteikseen valtion talousarviossa.