FI SV

Strategisk upphandling av tjänster

Landskapet beslutar i sin strategi hur tjänsterna ska produceras och bedömer samtidigt upphandlingarna som helhet med avseende på landskapets intresse. Landskapet tar fram nya innovationer tillsammans med andra och utvecklar därigenom marknaden i sitt område.

Landskapets uppgifter i samband med upphandlingar behandlas i följande lagar och paragrafer:

  • lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016)
  • lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016)
  • lagen om offentlig försvars- och säkerhetsupphandling (1531/2011)
  • lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999)
  • lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft (1233/2006)
  • lagen om betalningsvillkor i kommersiella avtal (30/2013)
  • mervärdesskattelagen (1501/1993)
     
  • lagen om upphandling (2 §)
  • lagen om ordnande av social- och hälsovård  (14 §, 15 §, 16 §, 17 §)

Utöver dessa ska landskapet vid upphandling av en social- och hälsovårdstjänst beakta den lagstiftning som gäller tjänsten i fråga (se upphandlingslagen 108 § och motiveringarna till den). Dessutom finns det i otaliga andra så kallade substanslagar föreskrifter som ska beaktas vid upphandlingar, till exempel med avseende på definition av upphandlingsobjektet, prissättning, ansvar eller andra aspekter.  

Uppgifter

  • inta en proaktiv roll vid planering och verkställande av tjänster
  • sätta upp, följa och utvärdera effektivitets- och resultatmål
  • säkerställa att upphandlingarna genomförs enligt de strategiska målen och enligt information om servicebehoven
  • utvärdera upphandlingarna bl.a. med avseende på de strategiska prioriteringarna och kostnadseffektiviteten
  • utveckla nya innovativa marknader och ingå avtal med utvecklingspartner

Landskapens grundläggande uppgift blir att ordna tjänster för invånarna. Hur tjänsterna ska ordnas beslutas i landskaps- och servicestrategin. Utgående från mål som härletts från strategin kan tjänsterna ordnas antingen genom egen produktion eller genom att anskaffa dem av externa tjänsteproducenter. Anordnaren ska också bereda strategiska mål och riktlinjer för hur upphandlingarna ska ledas och styras. Vid bedömning av hur man ska organisera tjänsterna är det viktigt att beakta bl.a. kundernas servicebehov och marknadssituationen och att bedöma om det finns möjlighet till samordnade upphandlingar eller till användning av anknutna enheter och om det finns möjlighet att samla vissa tjänster och sköta dem i samarbete med andra.

Den strategiska upphandlingens uppgift är att bedöma upphandlingarna som helhet utifrån landskapets strategiska prioriteringar och helhetsintresse och att utveckla upphandlingsverksamheten bl.a. genom att upprätthålla upphandlingskompetensen. I centrum står ekonomisk effektivitet, upphandlingarnas verkningsfullhet och betydelse för utvecklingen av landskapets verksamhet. Strategisk upphandling innebär planering, verkställande, bedömning och kontroll av beslut som gäller upphandlingar i syfte att säkerställa att upphandlingarna främjar uppnåendet av organisationens strategiska mål (Carr & Smeltzer 1997, 201) och resultatmål.  Det rådet ett starkt samband mellan anordnarens strategiska upphandling av tjänster och informationen om servicebehov, planeringen och hanteringen av servicenätet och de tillgängliga resurserna. Vid planering av hur tjänsterna ska organiseras är det viktigt att beakta hela produktionskedjan och även planera mätningen av servicenivån och kundnöjdheten.

Resultatbaserad upphandling

I sin upphandlingsstrategi kan landskapet välja en upphandlingsmodell som baserar sig på resultat eller verkningsfullhet exempelvis för upphandling av vissa specifika tjänster. Resultatbaserad upphandling ger anordnaren ett verktyg för framgångsrik hantering av observerade problem. I denna modell fastställer anordnaren målet för upphandlingen, inte hur upphandlingen ska genomföras. Målet är en förändring som man önskar uppnå genom tjänsterna, till exempel förebyggande av att äldre personers funktionsförmåga försämras. Den som beställer tjänsterna ska också fastställa indikatorer som bäst beskriver målen, även i samarbete med tjänsteproducenterna. I modellen har producenterna frihet att definiera de tjänster och åtgärder genom vilka resultatet uppnås effektivt. Tjänsteleverantörerna föreslår metoder som de anser var mest effektiva med tanke på målen.

Till den resultatbaserade upphandlingen hör gemensamma mål och förståelse av nuläget. Andra viktiga frågor är partnerskap, gemensam planering, skapande och ledning av ett tjänsteproducerande nät, kommuninvånarnas och medborgarnas deltagande samt kundorientering i fråga om tjänsterna.

Upphandlingen av tjänster genomförs ofta prestationsbaserat, vilket betyder att verkningsfullhet inte uppnås i upphandlingen. De detaljerade beskrivningar och kvalitetskriterier som tjänstebeställaren gör upp överensstämmer inte nödvändigtvis med kundernas varierande servicebehov och möjliggör inte överväganden i tjänsteproduktionen. (Tirronen & Rannisto 2016, Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Nya innovativa marknader – utvecklingspartnerskap

Utvecklingen av innovationer utgör en viktig del av den strategiska upphandlingen och genomförs i anslutning till resultatbaserade upphandlingar. Tack vare denna modell kan marknaden utvecklas, och modellen möjliggör innovationsarbete och utveckling av nya verksamhetsmodeller när den kombineras med anordnarens kännedom om marknaden och dialog med marknaden. Ett nätverksbaserat verksamhetssätt och samarbete mellan olika aktörer är viktiga element. Utvecklingsarbetet och arbetet mot de uppsatta målen genomförs tillsammans med olika aktörer genom långvariga utvecklingspartnerskap. Förhandlingar och utvecklingsarbete med tjänsteproducenterna möjliggör utvecklingspartnerskapet. Partnerskapet utvecklas i samband med förhandlingar och upprättande av anbudsförfrågningar (bl.a. Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen). Uppkomsten av marknader och innovationer kan främjas också genom att i god tid på förhand informera marknaden om kommande planer och behov som gäller tjänsteproduktionen.

Uppställande av mål som rör verkningsfullhet och resultat

När mål som rör verkningsfullhet och resultat sätts upp behövs information om användarnas behov och marknadens karaktär samt överenskommelser om fördelningen av risker och om olika kvalitetskriterier. Det är viktigt att sätta upp mål som kan följas och att välja indikatorer som är användbara för mätning av om målen nås. Målen bör också kunna härledas från det övergripande målet. Det finns olika typer av modeller för incitament och arvoden, och de modeller för vinstdelning och innehållning av arvode som hänför sig till de förstnämnda modellerna måste planeras omsorgsfullt. Man kan betala för en tjänst först när resultatet eller ett delmål nåtts eller betala ett prestationsbaserats grundpris som man förenar med resultatbonus och sanktioner. (Tirronen & Rannisto 2016, Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Nationellt stöd och verktyg

Verktyg för innovativa upphandlingar

De resultatbaserade tjänsterna organiseras stegvis, och varje steg innehåller inlärning och förberedelser inför följande steg. Det behövs ingen konkurrensutsättning när tjänster ordnas resultatbaserat. (Tirronen & Rannisto 2016, 172). När det gäller ordnandet av tjänster kan man skilja mellan individnivå, operativ nivå och strategisk nivå. Resultatbaserat ordnande av tjänster är upphandling på strategisk nivå.

Investeringar i verkningsfullhet

Modellen samhällelig investering, SIB (Social impact bond), det vill säga resultatbaserade finansieringsavtal, är en verksamhetsmodell enligt vilken verksamhet som möjliggörs genom privat kapital resulterar i ekonomiska besparingar för den offentliga sektorn, förutsatt att verksamheten är framgångsrik. I de samhälleliga investeringarna kan anordnaren inneha rollen som beställare tillsammans med kommunerna, och målsättningen är att åstadkomma förebyggande tjänster. I SIB-avtalen grundar sig återbetalningen av kapitalet och den vinst som betalas på kapitalet på verksamhetens resultat och de ekonomiska besparingar som verksamheten medför. Investeraren står för hela den ekonomiska risken förknippad med projektet och den offentliga sektorn betalar endast för resultaten. (Sitra/vaikuttavuusinvestoiminen)

Innobyns innovativa offentliga upphandlingar

Den öppna innovationsplattformen Innobyn erbjuder en digital miljö och ett informationspaket för planering och beredning av offentliga upphandlingar och för samarbetet under avtalsperioden.  I miljön finns information om planering av upphandlingar, om hörande av användarna vid resultatbaserade upphandlingar och om riskerna och hantering av riskerna i innovativa offentliga upphandlingar. Till exempel:

Tekes finansieringsverktyg för offentliga upphandlingar

Tekes erbjuder upphandlingsenheter finansiering för innovativa upphandlingar. Finansieringen kan användas för anskaffning av en ny produkt eller tjänst, för utveckling av en ny produkt genom upphandling av forsknings- och utvecklingsarbete eller för testning och provanvändning av nya lösningar. Upphandlingen bör vara av den storleksklassen att den inverkar på branschens utveckling åtminstone regionalt. I planeringen och beredningen av innovativa upphandlingar bör ingå samarbete med potentiella producenter och slutanvändarna. Finansieringen uppgår vanligen till 50 procent av projektets totala kostnader. Finansieringen betalas i efterskott på basis av projektrapporteringen och kostnadsredovisningarna.

Informationspaket om social- och hälsovården

Informationspaketen om social- och hälsovården kan användas som verktyg även vid prognostisering av behoven av ändringar i servicenätet och tjänsteutbudet. Det är möjligt att ta fram olika scenarier för konsekvenserna av en ändring och därefter göra strategiska val mellan scenarierna.  Den hierarkiska och modulära strukturen möjliggör också strategisk planering när det gäller utkontraktering och dess volymer.

Ur anordnarens synvinkel kan informationspaketen även användas vid beställning av tjänster eller tjänstehelheter av producenter. När informationspaketen används är det möjligt att få mer information om kostnaderna för verksamhet än när prestationspriser används. Informationen i informationspaketen kan utnyttjas i synnerhet när en tjänst beställs för vård av en viss kundgrupp eller när det är fråga om helhetsansvaret för en tjänst. (Sitra) 

Upphandlingar under övergångsperioden

I sina upphandlingar ska landskapen och servicecentren i normala fall tillämpa upphandlingslagen. Även i fråga om kontrakt som överförs till landskapet är utgångspunkten den att upphandlingslagen ska iakttas. I lagen finns en rad undantag från åliggandet att konkurrensutsätta upphandlingar. Till dessa undantag hör exempelvis de grunder som nämns i lagens 40 § om direktupphandling och de kontraktsändringar och kompletterande upphandlingar som tillåts i 136 §. En upphandling kan också ordnas temporärt i de situationer som nämns i lagens 153 §.

Enligt 44 § i lagen om införande är utgångspunkten den att kontrakt överförs från kommunerna och samkommunerna till landskapen som sådana. Att förlänga, utvidga eller ändra ett kontrakt skulle i situationer som nämns i upphandlingslagen vara möjligt under förutsättning att båda parter samtycker till det. I 136 § i upphandlingslagen föreskrivs om ändring av upphandlingskontrakt under avtalsperioden vid upphandlingar som överstiger EU-tröskelvärdena och bl.a. i fråga om social- och hälsovårdstjänster som överstiger de nationella tröskelvärdena.

Om det inte är möjligt att tillämpa de direktupphandlingsgrunder som nämns i upphandlingslagen ska landskapet utan ogrundat dröjsmål inleda ett upphandlingsförfarande enligt upphandlingslagen. Under den tid som upphandlingsförfarandet pågår kan landskapet ingå ett temporärt kontrakt eller göra ett motsvarande arrangemang för produktionen av tjänster, om det är nödvändigt för att landskapet ska kunna inleda verksamheten eller för att tjänsteproduktionen ska fortsätta utan avbrott. Det temporära förfarandet är avsett endast för exceptionella situationer. Villkoren, exempelvis optioner, i de kontrakt som överförs till landskapen kan tillåta att kontrakten ändras eller förlängs, vilket är det primära sättet att ordna tjänsterna.

Vid upphandlingar av temporära tjänster under övergångstiden kan man undantagsvis tillämpa EU-tröskelvärdena i stället för de nationella tröskelvärdena. Detta möjliggör att kontrakt av mindre värde för en kort tid kan förlängas genom konkurrensutsättning formfritt i enlighet med upphandlingens karaktär och omfattning. I likhet med landskapen kunde även landskapens nationella servicecenter ingå ett temporärt kontrakt eller införa ett motsvarande arrangemang för produktion av tjänster, om det är nödvändigt att produktionen av tjänsterna fortsätter utan avbrott under övergångstiden. Staten vidtar i enlighet med 40 § i landskapslagen de åtgärder som krävs vid grundandet av landskapens nationella servicecenter, det vill säga de servicecenter som avses i 16 kap. i lagen. Under den fas då de nationella servicecentren grundas och startas upp kan man anskaffa tjänster och system av offentligrättsliga statliga aktörer (t.ex. Senatfastigheter, Hansel Ab, Keha, Valtori, Haus Oy) och andra statliga koncerntjänsteproducenter samt genomföra motsvarande arrangemang för tjänsteproduktionen under en övergångsperiod som motsvarar den tid upphandlingsförfarandet varar. Förfarandet tryggar tillgången till tjänster som är nödvändiga med tanke på serviceverksamheten.
 

Ge respons på handboken om organiseringsuppgiften (på finska)