FI SV

2.1 Palvelutuotannon ohjaus

Maakunta järjestäjänä vastaa kaikkien sen järjestämisvastuulla olevien palveluiden ohjauksesta ja valvonnasta. Maakunnan palvelujen ohjaus voi jakaantua maakunnan eri tasoille, riippuen maakunnan organisoitumisesta sekä vastuiden delegoinneista. Järjestäjä arvioi ohjauksen kokonaisuuden ja määrittelee sitä koskevat vastuut selkeästi.

Tehtävät

  • Päätökset palveluiden järjestämistavoista määrittävät palveluiden ohjauksen mallit
  • Vastuu järjestämisvastuulla olevien palveluiden ohjauksesta
  • Oman palvelutuotannon ohjaus
  • Ulkoisen palvelutuotannon ohjaus

Ohjauskokonaisuus kytkeytyy vahvasti maakunnan päätöksiin palvelujen järjestämistavoista, jolloin maakuntien toteuttamat ohjauksen mallit voivat olla erilaisia koskien eri tuottajia. Ohjausvelvoitteidensa toteuttamiseksi maakunnan täytyy suunnitella ja laittaa täytäntöön erilaisista ohjausvälineistä ja toimijoista muodostuva, yhteensopiva kokonaisuus. Maakunta- ja sote-uudistuksen keskeisimpiä ohjaustapoja ovat perinteisten ohjausmallien elementtejä yhdistelevät hybridiohjaustavat: sopimusohjaus, vuorovaikutusohjaus, strateginen ohjaus ja omistajaohjaus. Järjestäjän toteuttama ohjaus jakaantuu maakunnan omistaman liikelaitoksen ja yhtiöiden ohjaukseen sekä markkinoilla toimivien yritysten ohjaukseen. Lisäksi järjestäjän ohjaus koskee suoranvalinnan- ja muita valinnanvapauspalveluita. Maakunnan suunnittelemassa ohjaus­kokonaisuudessa tulee myös jättää tilaa markkinatoimijoiden ja asiakkaiden toteuttamalle ohjaukselle, sillä asiakkaat ja kilpailijat edistävät usein asiakaslähtöisten palveluinnovaatioiden syntymistä.

Maakunnan suunnitellessa palvelutuotannon ohjausta sen tulee tehdä päätös siitä, käytetäänkö maakunnan sisäisen palveluntuotannon eli sen omistuksessa olevien tuottajien ohjaukseen hierarkkisen ohjauksen lisäksi sopimusohjausta. Liikelaitosten ja maakunnan yhtiöiden ohjaus toteutuu strategisena ja omistajaohjauksena, joita voidaan pitää hierarkkisena ohjauksena. Lisäksi sen on päätettävä mahdollisesta sopimusohjauksen käyttöönotosta. Muun markkinoilla toimivan palvelutuotannon ohjaus tapahtuu sopimusohjauksen keinoin ja suoranvalinnan palveluissa sopimuksiin sisällytettyjen erilaisten kriteerien ja määrityksien kautta.

Palveluntuottajien sopimusohjauksessa tulisi ottaa huomioon myös muita kuin puhtaasti palveluntuotantoon liittyviä kysymyksiä. Järjestäjän tulee kyetä ohjaamaan palveluntuottajia esimerkiksi siten, että maakunnan alueella syntyy innovaatioita ja uuden tyyppistä palveluntuotantoa ja että henkilöstön riittävyys ja osaaminen varmistetaan riittävällä koulutuksella. Tämä puolestaan edellyttää maakunnan ohjaamaa koordinoitua yhteistyötä korkeakoulujen kanssa, mihin myös palveluntuottajien tulee sitoutua. Myös tämän tyyppiset asiat tulee ottaa huomioon palveluntuottajien kanssa tehtävissä sopimuksissa, esimerkiksi edellyttämällä palveluntuottajia varaamaan tietyn osuuden rahoituksestaan tähän toimintaan.

Maakunnan oman palvelutuotannon ohjaus

Maakunnan oman palveluntuotannon ohjaus voidaan osittain rinnastaa suomalaisiin tilaaja-tuottajamalleihin, joita on sovellettu mm. Tampereella, Oulussa, Hämeenlinnassa, Raisiossa ja HUS:ssa. Näiden kokemusten perusteella omistajaohjausta tulisi Suomessa vahvistaa nykyisestään (Stakes 2008, Sihvonen 2003, Jonsson 2016). Tilaaja-tuottajamalleista on lisäksi syntynyt kokemuksia sisäisen sopimusohjauksen käytöstä. Maakunnan luottamushenkilöiden, henkilöstön ja tytär- sekä osakkuusyhteisöjen tulee toteuttaa konserniohjaus- ja valvonta maakuntavaltuuston päättämien omistajapoliittisten linjausten mukaisesti. Liikelaitoksien osalta maakuntavaltuusto asettaa lisäksi kriteereitä, joita niiden tulee saavuttaa mm. toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä päättää myös liikelaitosta sitovista meno- ja tuloeristä. Lisäksi maakunta ohjaa liikelaitosta hallintosäännöllä, jossa määritetään mm. sen tehtävät. Muita keskeisiä johtamisjärjestelmän elementtejä ovat myös johtoryhmätyöskentely sekä palkitsemisjärjestelmät ja -mallit. Maakunnan liikelaitoksilla on kuitenkin myös omat johtokuntansa, jotka ohjaavat sen toimintaa.

Sopimusohjaus on toimiva ratkaisu erityisesti palveluille, joita tarjoavat useat tasavertaiset palveluntuottajat (toimiva markkinakilpailu), joista voidaan sopia kahden toimijan välisillä asiakirjoilla ja joissa ei ole ristiriitaa taloudellisen voitontavoittelun ja eettisen perustan välillä. Sisäinen sopimuksellisuus toimii hyvin palveluissa, joissa maakunnan oma palvelutuotanto voidaan asettaa sisällöiltään ja laatukriteereiltään vertailukelpoiseksi ulkoiseen palvelutuotantoon nähden. Sopimuksellisuuteen kiinteästi liittyvä palveluiden kuvaus ja tuotteistus tuovat näkyviin palveluiden sisällöt ja niiden kustannukset. Omistajaohjaus on yleensä luotettava keino toteuttaa palvelut, jotka ovat hankalasti tuotteistavissa, joihin on vähän vaihtoehtoisia palveluntuottajia, jotka edellyttävät monien toimijoiden yhteistyötä ja toiminnan joustavuutta ja joissa eettisen arvopohjan merkitys on suuri. Näitä erilaisia ohjauksen malleja yhdistämällä järjestäjä voi toteuttaa sisäistä palvelutuotannon ohjausta.

Liikelaitoksen ohjauksen määrittelyssä lähtökohtana voi olla yhteistyöhön perustuva tulosohjauksen muoto, johon voidaan luontevasti yhdistää sisäisen omistajaohjauksen elementtejä. Eri toimintojen tulosvastuista sekä niiden toteutumisen vastuista ja seurantatavoista voidaan sopia toiminnoittain sekä asettaa vaatimuksia sopimuksen kaikille osapuolille. Toisaalta johtamis- ja ohjausjärjestelmään tulee kuulua erilaisia yhteistyömenettelyjä ja -rakenteita vuoropuhelun varmistamiseksi eri osapuolten välillä. Määritellyt vastuut ja niihin liittyvä palkitseminen ja sanktiot tulee johtamisjärjestelmässä sisällyttää sopimuksen toteutumisesta vastaavien johtajien johtajasopimuksiin. Tämän edellytyksenä on, että maakunnan johtamisjärjestelmä takaa myös sopimuksen toteuttamiseen riittävät välineet.

Maakunnan omassa palveluntuotannossa ne palvelut, joita tuotetaan kilpailuilla markkinoilla, on jo lähtökohdiltaan erotettava muusta toiminnasta joko yhtiöiksi tai vähintään omiksi taseyksiköikseen. Kilpailluilla markkinoilla toimivien maakunnan omien toimintojen sopimusohjaus tulee toteuttaa samalla tavalla kuin yksityisten palveluntuottajien ohjaus. Tähän kuuluu samanlainen yhteydenpito, neuvottelu- ja seurantaprosessi, raportointi sekä laatu- ja itsearviointijärjestelmä kuin mitä vaaditaan maakunnan ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Samalla näitä toimintoja ohjataan myös maakunnan omistajaohjauksella, jonka lähtökohtana on taata maakunnan omille palveluntuottajille samat kilpailuedellytykset kuin ulkopuolisille kilpailijoilleen sekä asettaa ohjauksessaan myös maakunnan omille yksiköille tulosvaatimukset, jotka ovat kilpailijoiden tasoa.

Maakunta voi erottaa oman palvelutuotannon ohjauksen ja ulkoisen sopimusohjauksen toisistaan, jolloin ohjauksesta syntyy omaan palvelutuotantoon nähden kaksi erilaista ohjausmekanismia. Tällä voidaan vahvistaa järjestäjän erottamista ja riippumattomuutta maakunnan omasta palvelutuotannosta. Maakunta voi myös ottaa käyttöön yksikanavaisen ohjausmekanismin omaan palvelutuotantoon nähden, käytännössä yhdistämällä järjestäjän ohjauksen ja konserniohjauksen tehtävät. Tämä edellyttää konserniohjauksen sisältöjen arviointia, jotta järjestäjä voi asettaa oman ja muut palveluntuottajat tasavertaiseen asemaan ohjauksessaan. Voi olla myös perusteltua, että joitakin tässä kuvatuista elementeistä otetaan sellaisenaan käyttöön myös maakunnan sisäisessä monopoliasemassa tuotettujen palvelujen ohjauksessa.

Ulkoisen palvelutuotannon ohjaus

Ulkoisen palvelutuotannon osalta ohjaus tapahtuu sopimusohjauksen kautta. Ulkoisten palveluntuottajien ohjaustarpeet ovat erilaisia, joten resurssien tehokkaan käytön näkökulmasta kunkin palveluntuottajan kohdalla tulee valita soveltuvimmat ohjausvälineet. Kaikkiin tuottajiin ei tarvitse kohdistaa yhtä paljon ohjausta vaan ohjaus- ja valvontatoimenpiteet on tarkoitus kohdistaa erityisesti niihin palveluntuottajiin, jotka tarvitsevat tai toivovat maakunnan tai muun viranomaisen tukea. Ohjaustarvetta voi arvioida esimerkiksi asiakas- ja potilasturvallisuudesta saatujen tietojen ja tuottajien kanssa tehtyjen riskienarviointien perusteella (Palveluntuottajalaki § 22 ja § 23). Sopimuksellisuuteen perustuvien mallien kehittymisen myötä ohjauselementin rinnalle on vahvemmin nostettu kumppanuutta ja sitoutumista yhteisiin tavoitteisiin (esim. allianssimalli). Kumppanuuteen pohjautuvassa mallissa järjestäjältä edellytetään sitoutumista yhteistyöhön ja toiminnan kehittämiseen, minkä kautta myös ohjauksellinen elementti toteutuu.

Maakunnan ohjauskokonaisuuden onnistumistekijöitä ovat ohjaustavoitteiden selkeys ja mitattavuus, käytettyjen ohjausvälineiden yhteensopivuus ja ristiriidattomuus (vastuu, valta ja resurssit kohtaavat). Lisäksi ohjauksen ennustettavuus, läpinäkyvyys ja tasapuolisuus sekä ohjausjärjestelmän kehittämismahdollisuudet ovat onnistumisen elementtejä. Nykyinen ohjausjärjestelmä monimuotoistuu, kun järjestelmää ohjaavien toimijoiden ja ohjausvälineiden määrä kasvaa maakunnan ekosysteemissä. Toimivan ohjauskokonaisuuden suunnittelu ja toimeenpano edellyttävät maakunnalta uudenlaista osaamista ja entistä parempaa tietopohjaa.

Palveluiden ohjausmalleja:

  • Palveluiden ohjaus: palvelutuotannon perinteisiä ohjaustapoja:
    • Normatiivinen ohjaus, mm. hallintopäätöksissä asetetut velvoittavat ehdot palveluntuottajille.
    • Informaatio-perustainen ohjaus, mm. valinnanvapauden tietopalvelu ja ammattihenkilöstön täydennyskoulutus.
    • Resurssien ohjaus, mm. maakunnan liikelaitoksen budjetti, palveluntuottajien korvausmallit ja yhteistyöalueen investointisuunnitelma.
    • Valvonta ja valvontaan liittyvä ohjaus, mm. palveluntuottajien rekisteröityminen ja omavalvontasuunnitelmat.
  • Palveluiden ohjaus: perinteisen ohjauksen elementtejä yhdistelevät hybridiohjaustavat:
    • Sopimusohjaus, mm. palveluntuottajien ja yhteistyöalueen sopimukset (ml. palvelunkuvaukset, tuotteistus).
    • Vuorovaikutusohjaus, mm. sopimuksiin liittyvät neuvottelut ja palveluntuottajien seuranta- ja kehittämisryhmät.
    • Strateginen ohjaus, mm. velvoittava maakuntastrategia, palvelustrategia ja palvelulupaus.
    • Omistajaohjaus, mm. maakunnan konserniohje, hallintosääntö, omistajapoliittiset linjaukset, konsernivalvonta sekä liikelaitoksen johtamis- ja palkitsemismalli.

Lainsäädäntö

  • maakuntalaki (8 §, 9 §, 52 §, 53 §, 54 § ja 56 §)
  • laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (16 §, 21 §, 24 §, 35 §)
  • laki asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa (31 §)

Kansallinen tuki ja esimerkkejä hyvistä käytännöistä