Muutoksessa-blogi

Maakunta- ja sote-uudistuskokonaisuuden rahoitusvaikutukset kunnille ”Kohtuullinen kokonaisuus”

Jani Pitkäniemi Julkaisupäivä 11.1.2018 13.44 Blogit VM

Maakunta- ja sote-uudistuksen kuntien taloutta koskevien ratkaisujen julkinen arviointi on ollut aika ajoin kriittistäkin. Tämä on ymmärrettävää, sillä kyse on Suomen hallinnon ja palvelujen historian suurimmasta muutoksesta. 

Rehellisyyden nimissä on tunnustettava, että uudistuksen kuntien rahoitusratkaisuihin liittyvät vaikeuskertoimet ovat olleet huipussaan, ja kaikkien kannalta absoluuttisen oikeudenmukaista lopputulosta lienee teoriassakin mahdotonta saavuttaa. 

On kuitenkin kohtuullista, että uudistuksen kuntatalouteen montaa kautta tulevia vaikutuksia analysoidaan kokonaisvaltaisesti. Esitetyissä ratkaisuissa on ollut pyrkimys kunnan ja maakunnan sekä näiden yhteisen asukkaan näkökulmien yhdistämiseen. Ohessa kertauksena alkaneelle vuodelle kymmenen peruselementtiä uudistuksen kuntavaikutuksista:

  1. Uudistus tarkoittaa kunnalle ennen kaikkea sitä, että sote-palvelujen kustannukset (n. 17,5 mrd. euroa) ja niihin liittyvät suuret rahoituksen kasvupaineet siirtyvät maakuntien vastuulle. Samalla kuntien rahoitustarpeen ennakointi helpottuu huomattavasti. Maakuntien kontolle siirtyvä 3 mrd. euron kustannusten hillintätavoite vastaa runsaan kolmen kunnallisveroprosenttiyksikön tuottoa.
     
  2. Kuntatalouden tuloja (kunnallisvero, yhteisövero, sote-valtionosuudet) alennetaan kustannusten pienentymistä vastaavasti. Tämä siksi, että kenenkään kansalaisen verotus ei kiristyisi uudistuksen tullessa voimaan. Kaikkien kuntien kunnallisveroprosentteja alennetaan vuonna 2020 lain nojalla tasasuuruisesti, jotta lainsäätäjän toimesta ei tehtäisi eroja eri kuntien asukkaiden verotukseen. Olennaista – myös kunnan velanhoitokyvyn näkökulmasta – on se, että kunnan verotusoikeus säilyy entisellään. Kunnallisveroprosentit ovat jatkossa pienempiä, mutta yhden kunnallisveroprosentin tuotto jopa hieman nousee. Tämä on suhteellisesti merkittävää, koska kuntien käyttötalouden koko puoliintuu.
     
  3. Kunnilta maakunnille siirtyvien tulojen ja kustannusten määrät vaihtelevat suuresti kunnittain. Tähän vaikuttavat tulojen puolelta huomattavat erot kunnallisveroprosentin tuotossa, erot yhteisöverotuloissa ja valtionosuuksissa sekä menojen puolelta muun muassa suuret erot väestö- ja olosuhdetekijöissä, palvelujen tuotantotavoissa, laadussa, saatavuudessa ja mahdollisuuksissa korvaaviin palveluihin (esim. työterveyshuolto tai yksityinen palvelutarjonta). Valtionosuusjärjestelmän uudistuksella varmistetaan erilaisin tasausjärjestelmin, että yhdenkään kunnan talouden tasapaino ei muutu enempää kuin 100 euroa asukasta kohti. Uudistuksen voimaantulovuonna kunnalle varmistetaan sama laskennallinen tasapaino kuin ennen uudistusta. Valtionosuusjärjestelmän rakenne ei muutu ja sen peruskriteerit (mm. ikärakenne, vieraskielisyys, syrjäisyys jne.) toimivat jatkossakin aidosti.
     
  4. Kunnan käyttötalouden koko puoliintuu, mutta samalla peruskunnan velat pysyvät kutakuinkin ennallaan (konsernitasolla velat pienenevät, kun osuus sairaanhoito- ja erityishuoltopiirien velasta poistuu). Käyttötalouden puoliintuminen johtaa lainanhoitokyvyn ja kriisikunnan arvioinnissa käytettävän suhteellisen velkaantuneisuuden (kuinka suuri osuus kunnan vuotuisista käyttötuloista tarvittaisiin vieraan pääoman takaisinmaksuun) nousuun. Toisaalta todellisemmin vuotuista lainanhoitokykyä kuvaava lainanhoitokate (tulorahoituksen ja velanhoitokulujen suhde) ei uudistuksessa muutu, koska uudistus ei sinällään aiheuta kunnan tulorahoitukseen (vuosikatteeseen) kuin pienehköjä muutoksia. Suhteellisen velkaantuneisuuden merkitys ns. kriisikuntakriteerinä tulee kuitenkin miettiä jatkossa uudelleen.
     
  5. Uudistukseen liittyvien omaisuusjärjestelyjen perusajatus, niin sanottu suppea jakautumismalli, on itsessään todettu perustuslain mukaiseksi. Malliin on päädytty muun muassa siksi, että se on suhteellisen yksinkertainen toteuttaa järjestämisvastuun siirtovaiheessa ja se myös ehkäisee varmimmin kokonaisveroasteen nousun. On huomioitava, että ratkaisu jakaa myös kiinteistöriskiä maakunnan ja kuntien välillä (myös maakunnille siirtyy jo tyhjänä olevaa tai tyhjentymässä olevaa tilaa) ja velkavastuita (sairaanhoitopiirien velat ja menossa olevat merkittävät investoinnit siirtyvät maakuntien vastuulle).
     
  6. Perustuslakivaliokunnan vaatimuksesta hallitus on esittänyt omaisuusjärjestelyihin ns. avustussääntelyä, joka mahdollistaisi kunnalle korvauksen olosuhteissa, joissa sen taloudellinen itsehallinto vaarantuisi erityisesti omaisuusjärjestelyistä johtuvista syistä. Taloudellisen itsehallinnon toteutumista on tarkoitus peilata kunnan veroprosenttiin kohdistuvaa laskennallista korotuspainetta vasten. Korvauksen määrä arvioitaisiin kunnan ja valtiovarainministeriön välisessä neuvottelussa. Esitettyä sääntelyä on myös moitittu väljäksi. Selvitysten (NHG 2016) mukaan kiinteistöriski koskee kuitenkin kohtalaisen rajattua joukkoa kuntia. Koska maakunnat vuokraavat kuntien tilat vähintään kolmeksi vuodeksi, mahdolliset ensimmäiset vaikutukset alkaisivat toteutua vasta vuonna 2024 vahvistettavissa vuoden 2023 tilinpäätöksissä. Tarkoista korvauskriteereistä säätäminen ei tässä vaiheessa todennäköisimmin olisi edes kunnan etu, vaan tilanne vaikuttaisi olevan perusteltua arvioida aikanaan vakaammalta tietopohjalta. Voimaanpanolakiin liitettävällä avustussääntelyllä on kuitenkin tarkoitus lisätä pitemmän aikavälin yleistä luottamusta, mutta yksin sillä ei voi ratkaista kaikkia epävarmuuksia.
     
  7. Uudistukseen liittyvät siirtymäajat ovat kohtalaisen pitkiä. Siirtymäkauden vuokra suojaa kuntaa vähintään kolme vuotta ja antaa aikaa sopeutua. Valtionosuusjärjestelmän tasausjärjestelyt ovat voimassa vuoteen 2024 ja sen jälkeenkin toistaiseksi. Omaisuusjärjestelyjä koskevat järjestelyt alkavat nekin realisoitua aikaisintaan vuonna 2024. Tähän on aikaa tästä hetkestä 6–7 vuotta. On tärkeää, että jokainen kunta selkeyttää itselleen, mikä on kunnan todellinen taloudellinen riski: mikä on kiinteistön jäljellä oleva tasearvo siirtymäkauden vuokrasopimuksen päättyessä, onko kiinteistöön kohdistunutta investointivelkaa jäljellä ja onko todennäköistä, että kiinteistölle ei löydy siirtymäkauden jälkeen nykyistä, korvaavaa tai ylipäänsä mitään käyttöä. Kiinteistöihin liittyen valtio on kaavaillut myös muita kuin rahallisia avustuskeinoja.
     
  8. Uudistuksen vaikutusten ja toimenpiteiden rinnalla on syytä huomioida, että julkisen talouden suunnitelmassa ja kuntatalousohjelmassa kuntatalouden rahoitusta tarkastellaan vuosittain kokonaisuutena. Nykyinen hallitusohjelma tähtää kuntien tehtävien ja velvoitteiden vähentämiseen 1 mrd. eurolla ensi vuosikymmenen aikana. Uuden kuntalain hengessä pysyminen (=alijäämien kattaminen määräajassa) merkitsisi sekin, että kunnan talous on terveellä pohjalla 2020-luvun taitteessa. Tämä kokonaisuus turvaa hyvän perustan myös sote-rahoituksen siirron jälkeiseen aikaan. Lisäksi valtionosuuslainsäädäntöön sisältyy jatkossakin säännös harkinnanvaraisesta valtionosuuden korotuksesta.
     
  9. Julkisen talouden rahoitus – kunnat, maakunnat, valtio – on kokonaisuus, johon kohdistuu erilaisia tasapainovaateita. Jatkossa myös maakuntien rahoituksen riittävyydellä voi olla julkisen talouden kokonaisuuden kautta välillistä vaikutusta kuntien rahoitukseen. Viime kädessä intressi maakuntien kustannusten hillintätavoitteen toteutumisesta on siis kaikkien sektorien yhteinen: valtio rahoittaa, maakunnat toteuttavat, kunnat ennaltaehkäisevät – kyse on kokonaisuudesta, jonka pitää toimia.
     
  10. Ja lopulta taitaa olla niin, että kunnan suurimmat haasteet eivät liity maakunta- ja sote-uudistuksen seurauksiin. Kunnan tulevaisuus perustuu jatkossakin pitkälti taloudellisen aktiviteetin, työllisyyden ja verotulojen kehityksen sekä väestörakenteen muutoksen hallintaan. Suuria priorisointihaasteita luovat koulu- ja päiväkotiverkkoon sekä infraan liittyvät investoinnit. 


Ylijohtaja, osaston päällikkö Jani Pitkäniemi 
Valtiovarainministeriö 

Kommentit
Ei kommenteja vielä. Ole ensimmäinen.
Selaa blogin artikkeleita