Muutoksessa-blogi

Kuntatalousvaikutuksia arvioitu kattavasti – jatkokehittämistä tehtävä yhteistyössä

Jani Pitkäniemi Julkaisupäivä 25.4.2018 12.49 Blogit VM

Maakunta- ja sote-uudistukseen liittyvä rahoituksen siirto kunnilta maakunnille on valmisteltu siten, että 1) kokonaisveroaste ei nouse ja kenenkään kansalaisen verotus ei kiristy, 2) veronmaksajien yhdenvertaisesta kohtelusta huolehditaan, 3) julkisen talouden menot eivät nouse sekä 4) jokaisen kunnan rahoituksen riittävyys turvataan. Tiukkoja, mutta veronmaksajan kannalta perusteltuja reunaehtoja. Uudistus muuttaa kunnan tulo- ja menorakenteita merkittävästi, mutta olennaisin, eli tulorahoituksen riittävyys, pysyy käytännössä ennallaan. Mitä tämä sitten merkitsee pitemmän aikavälin liikkumavaran kannalta? 

Uudistuksen lähtökohta on ollut, että kunnan talouden tasapaino muuttuisi uudistuksen seurauksena mahdollisimman vähän. Edellä mainittujen verotukseen liittyvien reunaehtojen vuoksi kuntakohtaista tasapainoa ei ole voitu toteuttaa verojärjestelmän kautta. Tämän vuoksi rahoituksen riittävyys on varmistettu uudistamalla kuntien valtionosuusjärjestelmää. Valtionosuusjärjestelmään sisällytetyillä muutostasauksilla huolehditaan, että kunnan talouden uudistusta edeltävä tasapaino ei muutu uudistuksen voimaantulovuonna, ja se saa muuttua pysyvästi vain 100 euroa asukasta kohti neljän vuoden siirtymäajan jälkeen. Tämä rajaus on hyvin tiukka suhteessa aiempiin valtionosuusuudistuksiin ja osaltaan suojaa kunnan taloutta pitkälle ensi vuosikymmenen puoliväliin.

Rahoituksen siirron toteutuksen suurimpana haasteena systematiikan puute 

Suurimpana haasteena rahoituksen siirron valmistelussa on ollut rahoitusjärjestelmän sisäisen systematiikan puute: ei voida yksiselitteisesti sanoa, että uudistus kohtelee suuria kuntia näin, keskikokoisia noin ja pieniä niin. Saman kuntakokoryhmän sisällä erot voivat olla paikoin suuriakin. Esimerkiksi tuloveroprosentin tuoton osalta kuusi suurinta kaupunkia ovat sijoilla 2 (Espoo), 4 (Helsinki), 15 (Vantaa), 46 (Tampere), 60 (Turku) ja 71 (Oulu). Helsinki, Espoo ja Vantaa ovat verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa nettomaksajia, Turku lähellä nollaa ja Tampere sekä Oulu nettosaajia. Niin ikään on eroja siinä, minkä kunnan osalta yhteisöveron tai kiinteistöveron merkitys on suuri. Kehyskuntien ja pienempien kuntien osalta logiikka (tai sen puute) toimii pitkälti samalla tavalla.

Kun tulopuolen eroihin yhdistetään menopuolen suuret vaihtelut sekä kunnilta siirtyvissä että kunnille jäävissä menoissa, on rahoitusjärjestelmäsoppa valmis. Tämä voi ilmetä esimerkiksi seuraavasti: kun yritetään kohentaa yhden tai useamman kunnan asemaa, heikennetään samalla monen tai jopa suurimman osan muiden tilannetta. Tämän vuoksi kuntien rahoitus ja erityisesti valtionosuusjärjestelmä on suuri kokonaisuus, missä yhtä palaa ei pysty liikuttamaan ilman, että se vaikuttaisi kaikkiin muihin. Kustannusten ja tulojen tasaus on kuntien välistä nollasummapeliä, jossa haetaan aina ”vähiten huonoa” ratkaisua. Kuten perustuslakivaliokuntakin on kannanotoissaan todennut, rahoitusperiaatteen toteutuminen koskee kaikkia kuntia ja ennen kaikkea niiden asukkaita.

Voidaanko sanoa, miten kunnan liikkumavara muuttuu? 

Vaikka kunnan tulorahoituksen tasapaino ei uudistuksen seurauksena käytännössä juurikaan muutu, ovat sekä suuret kaupungit että kuntakenttä laajemmin ilmaisseet huolensa uudistuksen vaikutuksista kuntatalouteen. Erityisesti todellinen uudistuksen jälkeinen liikkuma- ja investointivara ovat herättäneet kysymyksiä. 

Kuuden suurimman kaupungin yhteisen arvion mukaan näiden kaupunkien investointien rahoituspohja leikkaantuisi uudistuksen seurauksena seuraavien kymmenen vuoden aikana yhteensä 1,6 miljardin euron edestä. Valtiovarainministeriön ymmärryksen mukaan lukuun päästään, kun verrataan kaupunkien nykyisen verotulokertymän odotettua euromääräistä kasvua uudistuksen voimaantulon jälkeisen pienemmän verokertymän kasvuun. On tosin tärkeää, että sote-menojen, myös investointien, kasvupaine otetaan liikkumavaralaskelmissa huomioon. Tämä kasvupaine on keskimäärin koko maan tasolla 4-4½% vuodessa. Olennainen tarkastelukulma on se, pystyisikö kunta pitämään yllä pitkällä aikavälillä, suhdanteet huomioiden, nopeampaa verotulojen kasvua kuin sekä väestön ikääntymisestä että muuttoliikkeestä aiheutuva sote-kulujen kasvupaine. Esimerkiksi viimeisen 10 vuoden verotulokehitykseen suhteutettuna tässä tekisi tiukkaa. Tulevaisuuden mallintaminen, mukaan lukien väestön ikääntymisen vaikutukset tulopohjiin, ei myöskään ole helppoa. Pitemmän aikavälin analyyseissa maakunta- ja sote-uudistuksen vaikutukset sekoittuvat jo monien muiden merkittävien tekijöiden kanssa. 

Kuntien talouden arviointia tulee kehittää yhteistyössä

Julkisuudessa on myös esitetty kritiikkiä liittyen muun muassa siihen, että maakunta- ja sote-uudistuksen kokonaisvaikutuksia tai vaikutuksia maan kasvaviin alueisiin ei ole arvioitu. Vaikutusarvioissa parantamisen varaa löytyy varmasti aina. Kaikkea tulevaisuuteen liittyvää ei kuitenkaan voida arvioida aukottomasti. Hallituksen maakunta- ja sote-esityksessä on pyritty arvioimaan mahdollisimman hyvin se, mitä luotettavasti kyetään arvioimaan. Tämän lisäksi hallituksen esityksen arviointeja on täydennetty erilaisin painelaskentakehikoin sekä arvioimalla kuntien taloutta kaksi kertaa vuodessa kehys- ja talousarvioprosessien yhteydessä.

Valtiovarainministeriö jatkaa kuntakohtaisten arviolaskelmien kehittämistä. Laskelmia päivitetään toukokuussa. On erityisen tärkeää, että kuntien ja valtion käsitykset laskelmien perustasta eli nykytilanteesta eivät poikkea toisistaan. Arviointityössä tarvitaan kuntien ja valtion yhteistyötä, koska valtiovarainministeriöllä ei ole eikä voikaan olla syvempää käsitystä siitä, millaisia kunkin kunnan toimintamenojen ja -tulojen todellinen kehitysnäkymä, pelivara ja päätöksentekokulttuuri ovat. 

Hallituksen julkisen talouden suunnitelman yhteydessä antamassa kannanotossa todettiin tärkeäksi se, että kunnat ja valtio arvioivat yhdessä tulevia kehityskulkuja. Tarkennettu arviointi vaikutuksista kuntatalouteen käynnistetään välittömästi nyt eduskunnassa olevien maakunta- ja sote-uudistuksen lakien hyväksynnän jälkeen. Alustavaa vuoropuhelua kuuden suurimman kaupungin kanssa on jo aloitettu 17.4. 

Kuntatalouden näkymät suotuisat – myös uudistuksen yli

Kunta–valtio-neuvottelumenettelyssä valmistellun kuntatalousohjelman arvion mukaan kuntatalouden tila ja lähivuosien näkymät näyttävät rohkaisevilta. Alustavien painelaskelmien mukaan tilanne ei ainakaan heikkene vuoden 2020 jälkeen – kaikissa kuntakokoryhmissä tilanne näyttäisi paranevan. Tämä kehitysnäkymä vahvistaa ajatusta siitä, että kunnan talouden tila on jatkossakin olennaisilta osin riippuvainen yleisestä talous- ja työllisyyskehityksestä sekä väestössä tapahtuvasta muutoksesta.  Luonnollisesti kunnan oman päätöksentekokyky ja julkisen talouden kokonaistilanne vaikuttavat myös kokonaisuuteen. 

Jani Pitkäniemi
Kunta- ja aluehallinto-osaston osastopäällikkö, ylijohtaja

Kommentit
Ei kommenteja vielä. Ole ensimmäinen.
Selaa blogin artikkeleita